رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال نامه استانداری در امور شهرسازی

شماره هـ / ۹۱ / ۱۰۹۸  تاریخ ۱۰ / ۸ / ۱۳۹۳ تاریخ دادنامه : ۲۸ / ۷ / ۱۳۹۳        شماره دادنامه : ۱۲۷۰ کلاسه پرونده : ۹۱ / ۱۰۹۸ مرجع رسیدگی : هیأت عمومی دیوان عدالت اداری شاکی : شورای اسلامی شهر بندر امام خمینی ( ره ) موضوع شکایت و خواسته : ابطال نامه شماره ۴۶۵۰۸ / ۱ / ۴۴ ـ ۶ / ۱۱ / ۱۳۹۰ استانداری خوزستان و نامه شماره ۹۰ / ۳۰۰ / ۶۹۰۵۰۰ ـ ۴ / ۷ / ۱۳۹۰ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران گردش‌کار : شورای اسلامی شهر بندر امام خمینی ( ره ) به موجب دادخواستی ابطال نامه شماره ۴۶۵۰۸ / ۱ / ۴۴ ـ ۶ / ۱۱ / ۱۳۹۰ استانداری خوزستان و نامه شماره ۹۰ / ۳۰۰ / ۶۹۰۵۰۰ ـ ۴ / ۷ / ۱۳۹۰ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که : « با سلام و احترام به استحضار می‌رساند، شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان خوزستان در جلسه مورخ ۱۵ / ۱۲ / ۱۳۸۸ طرح بازنگری طرح جامع شهر بندر امام ( ره ) را مستند به بند ۱ مصوبه مورخ ۱۵ / ۵ / ۱۳۸۶ شورای عالی شهرسازی و معماری تصویب و طی نامه شماره ۹۰ / ۳۰۰ / ۶۹۰۵۰ ـ ۴ / ۷ / ۱۳۹۰ معاون وزیر و دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به تنفیذ می‌رسد و نهایتاً طی نامه شماره ۴۶۵۰۸ / ۱ / ۴۴ ـ ۶ / ۱۱ / ۱۳۹۰ استاندار خوزستان جهت اجراء به شهرداری ابلاغ می‌شود . اهم دلایل حاکی از غیر قانونی بودن مصوبه و تنفیذیه فوق عبارتند از : ۱ـ مغایرت ماده ۲ و تبصره ۳ ماده ۵ قانون تعریف محدوده و حریم شهر و روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها مصوب سال ۱۳۸۴ و بند ۳۴ الحاقی به ماده ۷۱ قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شورای اسلامی کشور مصوب سال ۱۳۸۲ همان گونه که در مقررات فوق تصریح شده، طرح جامع و اصلاحیه آن که در بر دارنده محدوده قانونی و حریم شهر نیز می‌باشند بایستی توسط شهرداری تهیه و پس از تصویب شورا به مراجع قانونی ذی‌صلاح جهت تصویب نهایی ارسال شود که در مانحن فیه شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان رأساً و بدون ترتیبات و تشریفات قانونی اقدام به بازنگری طرح جامع شهر بندر امام ( ره ) کرده است . ۲ـ مغایرت با رأی شماره ۲۴۶ ـ ۱۴ / ۶ / ۱۳۹۰ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری دائر بر لغو بندهای ۱ و ۸ مصوبه مورخ ۱۵ / ۵ / ۱۳۸۶ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران همان گونه که مستحضرند طرح جامع بندر امام ( ره ) در اجرای بند ۱ مصوبه مورخ ۱۵ / ۵ / ۱۳۸۶ شورای عالی شهرسازی و معماری به تصویب شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان خوزستان و تنفیذ دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری رسیده است . در حالی که بندهای مصوبه مورد اشاره با شکایت بازرسی کل کشور طی رأی فوق توسط دیوان عدالت اداری ابطال و لغو شده‌اند، بنابراین شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان و دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری فاقد صلاحیت قانونی در این موضوع بوده‌اند . با توجه به مراتب فوق‌الذکر تقاضای شورای شهر از محضر دیوان عدالت اداری عبارتند از : ۱ـ صدور دستور موقت دائر بر جلوگیری از اجرای طرح جامع جدید بندر امام ( ره ) تا تعیین تکلیف قطعی زیرا در طرح جدید اراضی بسیاری از حریم بندر امام منتزع و به حریم ماهشهر الحاق شده است که در صورت اجرای طرح جدید بخش عمده‌ای از درآمد شهر بندر امام به حساب شهرداری ماهشهر واریز خواهد شد و چون قسمت قابل توجه درآمد شهرداری بندر امام از حریم استحصال می‌شود، لذا اداره شهر و پرداخت هزینه‌های آن با چالش و بحران جدی روبرو خواهد شد به گونه‌ای که در آینده جبران آن امکان‌پذیر نیست . ۲ـ ابطال نامه شماره ۴۶۵۰۸ / ۱ / ۴۴ ـ ۴ / ۱۱ / ۱۳۹۰ استاندار خوزستان و نامه شماره ۹۰ / ۳۰۰ / ۶۹۰۵۰ ـ ۴ / ۷ / ۱۳۹۰ معاون وزیر و دبیر شورای عالی شهرسازی .» متن نامه‌های مورد اعتراض به قرار زیر است : نامه شماره ۴۶۵۰۸ / ۱ / ۴۴ ـ ۶ / ۱۱ / ۱۳۹۰ استانداری خوزستان : « شهرداری محترم بندر امام ( ره ) سلام علیکم : در اجرای ماده ۴۲ آیین‌نامه مصوب مورخ ۱۲ / ۱۰ / ۱۳۸۷ هیأت وزیران و ماده ۱ مصوبه مورخ ۱۵ / ۵ / ۱۳۸۶ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، با توجه به تصویب طرح بازنگری طرح جامع شهر بندر امام ( ره ) در جلسه مورخ ۱۵ / ۱۲ / ۱۳۸۸ شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان خوزستان و تنفیذ دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری طی نامه شماره ۹۰ / ۳۰۰ / ۶۹۰۵۰ ـ ۴ / ۷ / ۱۳۹۰ به پیوست یک سری اسناد و مدارک طرح مذکور به شرح زیر جهت اجراء ابلاغ می‌شود : ۱ـ یک جلد آلبوم نقشه‌های طرح ۲ـ یک جلد گزارش مطالعات وضع موجود ۳ـ یک جلد طرح پیشنهادی ۴ـ یک جلد دفترچه ضوابط و مقررات اجرایی طرح لازم به ذکر است طرح فوق‌الذکر با توجه به احکام مصرح در موارد قانونی زیر : ۱ـ ماده ۷ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران که بر اساس آن شهرداریها مکلف به اجرای مصوبات شورای عالی مذکور می‌باشند . ۲ـ ماده ۳۴ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان که به موجب بخشی از مندرجات آن رعایت « ضوابط و مقررات شهرسازی » برای شهرداریها و سایر مجریان ساختمانها و تأسیسات دولتی و عمومی، صاحبان حرفه‌های مهندسی ساختمان و شهرسازی مالکان و کارفرمایان، الزامی بوده و عدم رعایت آنها تخلف از قانون مذکور محسوب شده است . ـ ماده ۶ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران که بر اساس آن در شهرهای دارای طرح جامع ادارات ثبت و دادگاهها مکلفند در مورد تفکیک و افراز، طبق نقشه تفکیکی تأیید شده توسط شهرداری بر اساس ضوابط طرح جامع و تفصیلی یا هادی، عمل نمایند . برای آن شهرداری لازم الاجراء بوده و بر این اساس ضروری است در کلیه پروانه‌های ساختمانی، عدم خلاف یا پایان کار صادر شده توسط شهرداری مذکور و در تأیید نقشه‌های تفکیکی، ضوابط و مقررات تفکیک زمین و احداث ساختمان و شهرسازی و کاربری پیش‌بینی شده در نقشه نحوه استفاده از زمین، ( با استناد به طرح تفصیلی که بر اساس طرح جامع تهیه خواهد شد ) ملحوظ شود . در این رابطه اضافه می‌نماید در اجرای ماده ۳۵ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان که طی آن مسؤولیت نظارت عالیه بر اجرای ضوابط و مقررات شهرسازی به وزارت مسکن و شهرسازی محول شده است سازمان مذکور بر حسن اجرای طرح جامع مورد بحث نظارت خواهد نمود و در موارد نیاز حسب درخواست شهرداری همکاری لازم جهت توضیح نقشه‌ها و ضوابط و مقررات طرح و ارائه راهنماییهای ضروری را، به عمل خواهد آورد به موجب ماده ۲۱ آیین نامه نحوه بررسی و تصویب طرحهای توسعه و عمران مصوب ۱۲ / ۱۰ / ۱۳۷۸ هیأت وزیران، سازمانهای مسکن و شهرسازی استانها موظف شده‌اند با نظارت دقیق بر اجرای طرحهای جامع شهری، برنامه پیشرفت اجرایی کار را در مقاطع شش ماهه به شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان، گزارش و برای رفع مشکلات اجرایی چاره‌جویی نمایند . همکاری آن شهرداری در اجرای دقیق این امر نیز بسیار راهگشا خواهد بود . همچنین به موجب ماده ۵ قانون « تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها » مصوب ۱۴ / ۱۰ / ۱۳۸۴ مجلس شورای اسلامی، لازم است محدوده شهر حداکثر ظرف سه ماه از ابلاغ طرحهای مذکور به صورتی که کلیه نقاط آن قابل شناسایی و پیاده کردن روی زمین باشد، توسط آن شهرداری تدقیق شده و پس از کنترل و امضای دبیر شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان و ممهور کردن به مهر دبیرخانه مربوط، جهت ابلاغ به این استانداری ارسال شود . بر اساس تبصره ۱ همین ماده، چنانچه اقدامات لازم ظرف مهلت مقرر مذکور به انجام نرسد، دستور تدقیق محدوده به سایر مراجع ذی‌صلاح صادر خواهد گردید . در ضمن بر اساس تبصره ۲ ماده مذکور پیگیری اجراء این ماده در قالب مهلت تعیین شده تا مرحله ابلاغ محدوده شهرها، به عهده دبیرخانه مرجع تصویب‌کننده طرحها خواهد بود و طبق ماده ۱۲ همین قانون، هر گونه تخلف از احکام موضوع قانون، جرم محسوب می‌شود . بدیهی است محدوده دقیق شهر و حریم آن، نحوه استفاده از زمینهای شهر در سطح محلات مختلف، موقعیت و مساحت زمین برای هر یک از کاربریها، وضع دقیق و تفصیلی شبکه عبور و مرور و میزان تراکم جمعیت و تراکم ساختمانی در واحدهای شهری و اولویتهای مربوط به مناطق بهسازی و نوسازی و ... با لحاظ مشخصات، مربوط به مالکیت طبق مدارک ثبتی در قالب طرح تفصیلی که بر اساس معیارها و ضوابط کلی این طرح تهیه خواهد شد، تعیین و تدقیق می‌شود . امید است با مراعات کامل جنبه‌های فنی و ضوابط و مقررات طرح و اجرای طرحها و برنامه‌های عمرانی پنج ساله و سالیانه پیشنهادی آن شهرداری و تصویب شورای شهر و اقدامات سایر دستگاههای ذی‌ربط، با مشارکت فعال مردم در جهت تحقق اهداف طرح، موجبات توسعه هدایت شده و موزون شهر و نیز ارتقای وضعیت اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی شهروندان آن، به نحو هماهنگ فراهم شود .» نامه شماره ۹۰ / ۳۰۰ / ۶۹۰۵۰ ـ ۴ / ۷ / ۱۳۹۰ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران : « با سلام : احتراماً، در اجرای بند ۸ مصوبه مورخ ۱۵ / ۵ / ۱۳۸۶ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و اصلاحیه آن و با توجه به تصویب طرح جامع بندر امام جلسه مورخ ۱۵ / ۱۲ / ۱۳۸۸ شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان، مصوبه مذکور مشروط به رعایت موارد زیر تنفیذ می‌شود . ۱ـ با عنایت به عدم تدقیق خدمات در سطح ناحیه و منطقه در نقشه کاربری اراضی پیشنهادی، جدول سطوح و سرانه‌های پیشنهادی با تفکیک سرانه خدمات در سطح محله، ناحیه و منطقه تنظیم و به عنوان یکی از اسناد طرح ارائه شود . ۲ـ اسناد و گزارشات مربوط به ضوابط تراکم ساختمانی و حد نصاب تفکیک قطعات اراضی، مورد بازنگری و اصلاح قرار گیرد . ۳ـ نقشه منطقه‌بندی حریم مطابق با بند ۸ مصوبه مورخ ۱۰ / ۸ / ۱۳۷۸ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران تهیه و ارائه شود . ۴ـ حریم شهر مطابق مصوبه مورخ ۲۳ / ۱۲ / ۱۳۶۳ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، جزء اساس طرح لحاظ شود . خواهشمند است نسبت به انجام مراحل ابلاغ مصوبه و دستور ارسال مدارک طرح به مراجع ذی‌ربط اقدام شود . لازم می‌داند از مشارکت مؤثر و ثمربخش شورای برنامه‌ریزی و توسعه آن استان به ریاست جنابعالی در فرآیند بررسی و تصویب طرح مذکور قدردانی کرده و امید است که با بکارگیری و رعایت دقیق و کامل ضوابط و مقررات طرح یاد شده توسط مراجع و دستگاههای ذی‌ربط موجبات توسعه همه جانبه و هماهنگ شهر مذکور، در زمینه‌های اقتصادی، اجتماعی و کالبدی فراهم شود . ـ معاون وزیر و دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری » در پاسخ به شکایت شاکی، مدیرکل دفتر طرحهای کالبدی و دبیرخانه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به موجب لایحه شماره ۳۳۰ / ۴۹۲۴۱ ـ ۱۸ / ۸ / ۱۳۹۲ اعلام کرده است که : « سلام علیکم : احتراماً، عطف به نامه با شماره کلاسه پرونده ۹۱ / ۱۰۹۸ ـ ۳۰ / ۲ / ۱۳۹۲ در خصوص دادخواست رئیس شورای اسلامی بندر امام خمینی ( ره ) مراتب ذیل جهت استحضار ایفاد می‌شود : ۱ـ پس از رأی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴ / ۶ / ۱۳۹۰ مبنی بر ابطال بندهای ۱ و ۸ مصوبه تفویض اختیار شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به شورای برنامه‌ریزی و توسعه استانها مورخ ۱۵ / ۵ / ۱۳۸۶ طرح جامع شهر بندر امام خمینی ( ره ) که مراحل تصویب در کارگروه امور زیربنایی و شهرسازی و نیز شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان را طی کرده بود، مجدداً در تاریخ ۲ / ۸ / ۱۳۹۰ در صحن شورای عالی شهرسازی و معماری مطرح و با همان شرایط ذکر شده در تنفیذ مورخ ۴ / ۷ / ۱۳۹۰ مورد تصویب و امضای اعضای شورای عالی شهرسازی و معماری قرار گرفت . ۲ـ همان طور که مستحضرید صورتجلسه مورخ ۴ / ۷ / ۱۳۹۰ شورای عالی شهرسازی و معماری در خصوص تصویب طرح جامع شهر بندر امام خمینی ( ره ) ، خروج اراضی از حریم بندر امام خمینی ( ره ) و الحاق به بندر ماهشهر را مطرح نکرده است . ۳ـ شورای عالی در تاریخ ۲۵ / ۱۱ / ۱۳۸۹ طرح جامع شهر بندر ماهشهر را که مصوب ۱۵ / ۱۲ / ۱۳۸۸ شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان بوده را مورد بررسی و تصویب قرار داد و مطابق بند یک آن مصوبه خط حریم بر طبق گزینه پیشنهادی سوم مشاور را مورد تصویب قرار داد . ۴ـ در این ارتباط نیز مقرر شد مطابق ماده ۲ قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها مرز تقسیمات کشوری شهرهای ماهشهر و بندر امام خمینی ( ره ) از طریق وزارت کشور مورد اصلاح قرار گرفته و پس از انجام اصلاح مرز تقسیمات کشوری حریم مذکور قابلیت اجراء را خواهد داشت . لازم به ذکر است که بندر امام خمینی ( ره ) و بندر ماهشهر مجاور همدیگر بوده و بر هم تأثیر متقابل دارند و تغییرات لحاظ شده در کارگروه امور زیربنایی و شهرسازی مورد بررسی و تأیید و توسط شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان که بالاترین مرجع تصویب طرحهای توسعه و عمران در استانهاست مورد بررسی و تصویب قرار گرفته است . بدیهی است که شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان اشراف کامل بر محدوده، حریم و موضوعات هر دو شهر را داشته و با توجه به جمیع جهات طرح جامع هر دو شهر را مصوب و جهت تصویب نهایی در شورای عالی شهرسازی و معماری ارسال کرده است .» هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد . پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می‌کند .   رأی هیأت عمومی به موجب بند ۳ ماده ۲ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب ۲۲ / ۱۲ / ۱۳۵۱ وظیفه بررسی و تصویب نهایی طرحهای جامع شهری علی الاطلاق به شورای عالی شهرسازی و معماری ایران محول شده است و تفویض اختیار مصرح در قانون مذکور به اشخاص دیگر تجویز نشده است . نظر به این که معاون وزیر راه و شهرسازی و دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری، طرح جامع بندر امام خمینی ( ره ) را با استناد به بند ۸ مصوبه مورخ ۱۵ / ۵ / ۱۳۸۶ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و بدون طرح در شورای عالی شهرسازی و معماری ایران طی نامه شماره ۹ / ۳۰۰ / ۶۹۰۵۰ ـ ۴ / ۷ / ۱۳۹۰ تنفید کرده است و متعاقباً استانداری خوزستان نیز با استناد به بند یک مصوبه مورخ ۱۵ / ۵ / ۱۳۸۶ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران تنفیذیه مذکور را به شرح نامه شماره ۴۶۵۰۸ / ۱ / ۴۴ ـ ۶ / ۱۱ / ۱۳۹۰ جهت اجراء به شهرداری بندر امام خمینی ( ره ) ابلاغ کرده است و بندهای ۱ و ۸ مصوبه مورخ ۱۵ / ۵ / ۱۳۸۶ قبلاً به موجب دادنامه شماره ۲۴۶ ـ ۱۴ / ۶ / ۱۳۹۰ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ابطال شده است، بنابراین نامه‌های مورد شکایت خلاف قانون و خارج از حدود اختیار مراجع وضع آنها تشخیص داده می‌شود و به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲، ابطال می‌شود . هیأت عمومی دیوان عدالت اداری معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مرتضی علی اشراقی