بسمه تعالی
مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران
یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۹۰۲۵۳۳ مورخ ۱۴۰۳/۴/۱۹ با موضوع: «ردیف (۱ـ ۱۵) از بند ۱۵ تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات سال های ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱ مصوب شورای اسلامی شهر یزد تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرا و یا تغییر طرح های مصوب شهری و افزایش تراکم ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.
مدیرکل هیأت عمومی و هیأت های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد
تاریخ دادنامه: ۱۴۰۳/۴/۱۹ - شماره دادنامه: ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۹۰۲۵۳۳
شماره پرونده ها: ۰۲۰۰۵۶۷
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: بانک سپه
طرف شکایت: شورای اسلامی شهر یزد
موضوع شکایت و خواسته : ابطال ردیف (۱ـ ۱۵) از بند ۱۵ تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات سال های ۱۴۰۰ و۱۴۰۱ شهرداری یزد و تبصره های ذیل آن (با عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرا و یا تغییر طرح های مصوب شهری و افزایش تراکم)
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال ردیف (۱ـ ۱۵) از بند ۱۵ تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات سال های ۱۴۰۰ و۱۴۰۱ شهرداری یزد و تبصره های ذیل آن (با عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرا و یا تغییر طرح های مصوب شهری و افزایش تراکم) را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
"نظر به ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران اصلاحی ۱۳۸۸/۱/۲۳، بررسی و تصویب طرح های تفصیلی شهری و تغییرات آن ها در هر استان به وسیله کمیسیونی با حضور مسئولین مندرج در آن ماده صورت می گیرد. همچنین نظر به ماده ۷ از قانون مارالذکر شهرداری ها مکلف به اجرای مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران می باشند. مطابق ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران این امر (تغییر طرح تفصیلی) صرفاً در صلاحیت کمیسیون مقرر در همان ماده است و شهرداری نیز موظف به رعایت و اجرای دقیق طرح تفصیلی بوده و حق تغییر خودسرانه کاربری املاک را ندارد، بدین وسیله تعیین عوارض ارزش افزوده برای املاک یا اراضی قبل از طرح در کمیسیون ماده ۵ یا بدون اخذ مجوز از مراجع ذی ربط قانونی مغایر با قانون است. لذا با توجه به این که شورای شهر حقی در تغییر طرح تفصیلی از جمله کاربری املاک ندارد علی القاعده نسبت به آن نیز نمی تواند وضع قاعده نماید و ماده ۱۵ (بند۱ـ ۱۵) دفترچه تعرفه عوارض و بهای خدمات سال های ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱ شهرداری یزد مصوب شورای اسلامی شهر یزد و تبصره های ذیل آن بر خلاف مواد ۵ و ۷ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران است.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در بررسی مصوبات شورای اسلامی سایر شهرها در باب عوارض معترض عنه (عوارض تغییر کاربری املاک) به کرات نسبت به صدور رأی مبنی بر ابطال مصوبات معترض عنه اقدام نموده لذا به عنوان مثال می توان به آرای شماره ۵۶۱ ـ ۱۳۸۴/۱۰/۱۱، ۱۳۵۷ ـ ۱۳۸۶/۱۱/۱۶، ۵۶۳ـ ۱۳۹۰/۱۲/۸ اشاره نمود. لذا با توجه به آرای یاد شده و مغایرت آشکار مصوبه معترض عنه با قواعد شرعی و همچنین ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و مواد ۱، ۲، ۵ و ۷ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و همچنین با توجه به سابقه ابطال چنین مصوباتی در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال ماده ۱۵ (بند ۱ـ ۱۵) دفترچه تعرفه عوارض و بهای خدمات سال های ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱ شهرداری یزد و تبصره های ذیل آن از آن قضات مورد استدعاست."
متن تعرفه های مورد شکایت به شرح زیر است:
الف ـ ردیف ۱ـ ۱۵ بند ۱۵ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۴۰۰ شهرداری یزد
"۱۵) عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرا و یا تغییر طرح های مصوب شهری و افزایش تراکم
۱ـ ۱۵) عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرا و یا تغییر طرح های مصوب شهری
الف ـ تغییر کاربری از هر نوع کاربری به کاربری تجاری به ازای هر مترمربع ۱۸۰ p
ب ـ تغییر کاربری از صنعتی و اداری دولتی به کاربری مسکونی و تعیین کاربری حریم به ازای هر مترمربع ۴۰ p
پ ـ تغییر کاربری از طرح تفصیلی و فاقد کاربری به انباری و اداری و صنعتی و تأسیسات شهری به ازای هر مترمربع ۳۰ p
ت ـ تغییر کاربری از فاقد کاربری و سایر کاربری ها (به جز موارد بند ب) به کاربری مسکونی به ازای هر مترمربع ۱۰ p
ث ـ تغییر کاربری از هرنوع کاربری به آموزش، بهداشتی، درمانی خیرساز و عام المنفعه، فرهنگی مذهبی، ورزشی، کودکستان و صنایع دستی سنتی، پارکینگ فضای سبز و باغ، تفریحی و گردشگری: معاف
ج ـ تغییرکاربری از کاربری تجاری به کاربری مسکونی و فاقد کاربری به مزروعی و باغ از پرداخت عوارض معاف می باشد.
تبصره ۱: درخصوص درخواست های تغییر کاربری، تراکم و ..... که به کمیسیون تعدیل منطقه ارجاع می گردد. قبل از طرح در کمیسیون و با تشخیص مدیر منطقه حداقل ۵% تا ۱۰% از برآورد مبلغ عوارض توسط مؤدی پرداخت و در صورت عدم پذیرش به مؤدی استرداد گردد و در صورت پذیرش نیز جزء علی الحساب مبلغ پرداختی عوارض منظور می گردد.
تبصره ۲: در جهت اجرای بافت قدیم (محدوده ثبت ملی)، تبدیل و تغییرکاربری واحدهای مسکونی موجود قدیمی پذیرفته شده توسط شهرداری در بافت قدیم با رعایت ضوابط مربوط به هتل های اقامتی از ۱۰۰% پرداخت و رستوران های سنتی از پرداخت ۵۰% ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری معاف می باشد.
تبصره ۳: کارگاه هایی که دارای مجوز تولیدی نمی باشند مشمول ضوابط تجاری می شوند .
تبصره ۴: در صورتی که مالکیت اراضی دارای کاربری غیر مسکونی از سال ۱۳۶۵ (تصویب طرح تفصیلی) تاکنون تغییر نکرده باشد (ملاک سند مالکیت) از پرداخت ارزش افزوده فوق به مسکونی معاف می باشند.
تبصره ۵: کلیه پلاک هایی که در طرح تفصیلی جدید نسبت به طرح تفصیلی قدیم به کاربری با ارزش افزوده بالاتر تغییر کاربری یافته مشمول ضوابط فوق می باشد.
تبصره ۶: حداقل قیمت منطقه بندی جهت تغییر کاربری به تجاری ۲۰.۰۰۰ ریال می باشد.
تبصره ۷: تغییرکاربری به درمانگاه و کلینیک درمانی خصوصی معادل تجاری محاسبه می گردد.
تبصره ۸: ساختمان های بدون پروانه در صورت پذیرش ابقای بنا توسط کمیسیون ماده صد نیز مشمول پرداخت حقوقات این ردیف می گردد.
تبصره ۹: ساختمان هایی که دارای قدمت قبل از سال ۱۳۶۵ بوده و تغییری در نوع ساختمان و استفاده از آن ایجاد نگردیده با کاربری قبلی از پرداخت عوارض این ردیف معاف می باشد.
تبصره ۱۰: در صورت عدم پذیرش تغییرکاربری توسط کمیسیون ماده ۵ اداره راه و شهرسازی ارزش افزوده ناشی از تغییرکاربری مسترد می گردد.
ب ـ ردیف ۱ـ ۱۵ بند ۱۵ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۴۰۱ شهرداری یزد
۱۵) عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرا و یا تغییر طرح های مصوب شهری و افزایش تراکم
۱ـ ۱۵) عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرا و یا تغییر طرح های مصوب شهری
الف ـ تغییر کاربری از هر نوع کاربری به کاربری تجاری به ازای هر مترمربع ۱۸۰ p
ب ـ تغییر کاربری از صنعتی و اداری دولتی به کاربری مسکونی و تعیین کاربری حریم به ازای هر مترمربع ۴۰ p
پ ـ تغییر کاربری طرح تفصیلی و فاقد کاربری به انباری و اداری و صنعتی و تأسیسات شهری به ازای هر مترمربع ۳۰ p
ت ـ تغییر کاربری از فاقد کاربری و سایر کاربری ها (به جز موارد بند ب) به کاربری مسکونی به ازای هر مترمربع ۱۰ p
ث ـ تغییر کاربری از هرنوع کاربری به آموزشی، بهداشتی، درمانی خیرساز و عام المنفعه، فرهنگی، مذهبی، ورزشی، کودکستان و صنایع دستی سنتی، پارکینگ، فضای سبز و باغ، تفریحی و گردشگری: معاف
ج ـ تغییرکاربری از کاربری تجاری به کاربری مسکونی و فاقد کاربری به مزروعی و باغ از پرداخت عوارض معاف می باشد.
تبصره ۱: درخصوص درخواست های تغییر کاربری، تراکم و ..... که به شهرداری منطقه ارجاع می گردد، قبل از طرح در شهرداری و با تشخیص مدیر منطقه حداقل ۵% تا ۱۰% از برآورد مبلغ عوارض توسط مؤدی پرداخت و در صورت عدم پذیرش به مؤدی استرداد گردد و در صورت پذیرش جزء علی الحساب مبلغ پرداختی عوارض منظور می گردد.
تبصره ۲: در جهت احیای بافت قدیم (محدوده ثبت ملی)، تبدیل و تغییرکاربری واحدهای مسکونی موجود قدیمی پذیرفته شده توسط شهرداری در بافت قدیم با رعایت ضوابط به هتل ها و محل های اقامتی از ۱۰۰% پرداخت و رستوران های سنتی از پرداخت ۵۰% ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری معاف می باشد.
تبصره ۳: کارگاه هایی که دارای مجوز تولیدی نمی باشند مشمول ضوابط تجاری می شوند.
تبصره ۴: در صورتی که مالکیت اراضی دارای کاربری غیرمسکونی از سال ۱۳۶۵ (تصویب طرح تفصیلی) تاکنون تغییر نکرده باشد (ملاک سند مالکیت) از پرداخت ارزش افزوده فوق به مسکونی معاف می باشند.
تبصره ۵: کلیه پلاک هایی که در طرح تفصیلی جدید نسبت به طرح تفصیلی قدیم به کاربری با ارزش افزوده بالاتر تغییر کاربری یافته مشمول ضوابط فوق می باشد.
تبصره ۶: حداقل قیمت منطقه بندی جهت تغییر کاربری به تجاری ۲۰.۰۰۰ ریال می باشد.
تبصره ۷: تغییرکاربری به درمانی خصوصی معادل تجاری محاسبه می گردد.
تبصره ۸: ساختمان های بدون پروانه در صورت پذیرش ابقای بنا توسط کمیسیون ماده صد نیز مشمول پرداخت حقوقات این ردیف می گردد.
تبصره ۹: ساختمان هایی که دارای قدمت قبل از سال ۱۳۶۵ بوده و تغییری در نوع ساختمان و استفاده از آن ایجاد نگردیده با کاربری قبلی از پرداخت عوارض این ردیف معاف می باشد.
تبصره ۱۰: در صورت عدم پذیرش تغییرکاربری توسط کمیسیون ماده ۵ اداره راه و شهرسازی ارزش افزوده ناشی از تغییرکاربری مسترد می گردد.
تبصره ۱۱: کلیه تغییر و تعیین کاربری که در محدوده شهر انجام شده و یا می شود بلااستثناء مشمول این ردیف می گردد.
تغییرات پیشنهادی تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۴۰۱ شهرداری یزد
تبصره ۱۲: ضمن تأکید بر محافظت از حریم برای توسعه آینده شهر و توصیه به دستگاه های ذی ربط مبنی بر هماهنگی با شهرداری در کلیه موارد تغییر و تعیین کاربری در محدوده حریم شهر در خصوص مواردی که تاکنون تعیین و یا ثبت کاربری صورت پذیرفته برابر این ردیف انجام گردد."
در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر یزد به موجب لایحه شماره ۴۲۱۰۰۰۵۹۲ مورخ ۱۴۰۲/۳/۲۷ توضیح داده است که:
"با عنایت به بند ۲۶ ماده ۵۵ قانون شهرداری ها یکی از وظایف شهرداری ها پیشنهاد برقراری یا الغا عوارض شهر یا تغییر نوع آن است که در اجرای این بند، شهرداری می بایست تعرفه عوارض پیشنهادی خود را برای اجرا در سال بعد به شورای اسلامی شهر ارائه و شورا نیز در اجرای بند ۱۶ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی تعرفه پیشنهادی شهرداری را بررسی و تصویب کند در مانحن فیه مقررات مزبور دقیقاً رعایت شده است و با التفات به تبصره یک ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب ۱۳۸۷/۲/۱۷، به شوراهای اسلامی شهر اجازه وضع عوارض محلی داده شده است و تا زمانی که این عوارض از طرف فرمانداری مورد اعتراض واقع نشده و هیأت حل اختلاف استان آن را تغییر نداده یا حسب ماده ۸۹ قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شوراها به وسیله وزیر کشور لغو و اصلاح نشده به قوت خود باقی است مع ذلک در خصوص اظهارات شاکی فوق الذکر در دادخواست تقدیمی به آن مرجع معروض می دارد:
۱ـ ماده ۱۵ تعرفه عوارض سال های ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱ شهرداری یزد دارای ۶ بند و ۱۰ تبصره می باشد که ملاک عمل محاسبه حقوقات کاربری های مصوب در کمیسیون ماده ۵ قرار می گیرد و درخواست ابطال کل این ماده با شرح توضیح داده شده در دادخواست صحیح نمی باشد و موضوع شکایت به نحو کلی بیان گردیده و شاکی می بایست مراتب اعتراض خود را نسبت به بند و یا تبصره ای از ماده ۱۵ اعلام می نمود . در تبصره ۱۰ بند ۱ـ ۱۵ ماده ۱۵ تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری یزد صراحتاً قید گردیده است که در صورت عدم پذیرش تغییر کاربری توسط کمیسیون ماده ۵ اداره راه و شهرسازی، ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری مسترد می گردد ملاحظه می فرمائید صلاحیت کمیسیون ماده ۵ شورای عالی شهرسازی و معماری در خصوص بررسی و تصویب طرح های تفصیلی شهری و تغییرات آن ها در هر استان به قوت خود می باشد لکن درخواست تغییر کاربری ملک ابتدا «به مناطق شهرداری ارائه و با تشخیص مدیر منطقه حداقل ۵ درصد تا ۱۰ درصد از برآورد مبلغ عوارض توسط مؤدی پرداخت و در صورت پذیرش جزء مبلغ پرداختی عوارض منظور می گردد و در صورت عدم پذیرش تغییر کاربری، به مؤدی استرداد می گردد.
۲ـ مطابق بند یک ماده ۳۵ قانون تشکیلات شورای اسلامی مصوب ۱۳۶۲ عوارض محلی از جمله عوارض تغییر کاربری با پیشنهاد وزیر کشور تصویب و با توجه به بخشنامه شماره ۳۴۱/۲۳۱۳۷ ـ ۱۳۶۶/۲/۵ پس از تأیید نماینده ولی فقیه از مشمولین اخذ شده است و به موجب دادنامه شماره ۵۸۷ ـ ۱۳۸۳/۱۱/۲۵ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری تجویز اخذ عوارض دیوانی از جمله تغییر کاربری بعد از ابقاء مستحدثات در کمیسیون ماده ۱۰۰ به شرح مقرر در بخشنامه های ۲۴۱۵۰/۳ ـ ۱۳۶۹/۱۱/۳۰ و ۱۰۷۴۰/۱/۳۴ ـ ۴ /۱۳۷۱/۶ وزارت کشور مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص نشده است و تا زمانی که آرا کمیسیون ماده صد به قوت خود باقی است برای شهرداری لازم الاجرا می باشد.
۳ـ با عنایت به بند ۱۶ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی، تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست های عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می شود از جمله وظایف و مسئولیت های شورای اسلامی شهرها است.
۴ـ در بند ۲۴ ماده ۲۲ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال ۱۳۸۰ با اصلاحات و الحاقات بعدی مقرر گردیده است: عوارض ناشی از تغییر کاربری و فروش تراکم به اقساط پنج تا ده ساله از شروع بهره برداری توسط سرمایه گذاران به شهرداری مربوطه پرداخت خواهد شد.
۵ ـ در جدول یک در ضوابط اجرای درآمدهای پایدار به شماره ۲۰۳۷۲۶ مورخ ۱۴۰۱/۹/۳۰ وزارت کشور عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های عمرانی لحاظ گردیده و قانونی است.
۶ ـ براساس آرا متعدد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ازجمله آرا شماره ۱۳۰۸ ـ ۱۳۹۷/۵/۹ و ۳۶۷ الی ۳۸۱ـ ۱۳۹۷/۲/۸ مصوبات شوراهای اسلامی شهرها در وضع عوارض ارزش افزوده ناشی از طرح های توسعه شهری و تغییر کاربری مغایر با قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص داده نشده است.
۷ـ با عنایت به دادنامه شماره ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۱۰۰۳ مورخ ۱۳۹۸/۱۱/۲۶ هیأت تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری، حکم به رد شکایت به خواسته ابطال بند ۲۴ فصل سوم تعرفه عوارض و بهای سال ۱۳۹۷ شهرداری یزد تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرا یا تغییر طرح های مصوب شهری و افزایش تراکم، صادر گردیده است ضمناً آرا مورد استناد شاکی در دادخواست تقدیمی از مصادیق آرا وحدت رویه نبوده تا در موارد مشابه لازم الاتباع باشد فلذا با عنایت به مراتب فوق در خاتمه از قضات هیأت عمومی دیوان عدالت اداری که اعلام رأی و نظر ایشان، قاطعیت داشته و ایجاد رویه قضایی می نماید استدعای رسیدگی و صدور حکم بر رد درخواست شاکی را می نماید."
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۳/۴/۱۹ به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیأت عمومی و هیأت های تخصصی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
هرچند طبق آراء متعدد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری عوارض ارزش افزوده ناشی از طرح های توسعه شهری و تغییر کاربری در مصوبات شوراهای اسلامی شهر مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص نگردیده است، لکن طبق ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران بررسی و تصویب طرح های تفصیلی شهری و تغییرات آن ها در هر استان به وسیله کمیسیونی به ریاست استاندار (و در غیاب وی معاون عمرانی استانداری) و با عضویت شهردار و نمایندگان وزارت مسکن و شهرسازی، وزارت جهاد کشاورزی و سازمان میراث فرهنگی و گردشگری و صنایع دستی و همچنین رئیس شورای اسلامی شهر ذی ربط و نماینده سازمان نظام مهندسی استان (با تخصص معماری یا شهرسازی) بدون حق رأی انجام می شود و تعیین عوارض ارزش افزوده برای املاک یا اراضی قبل از طرح در کمیسیون ماده ۵ یا بدون اخذ مجوز از مراجع ذی ربط قانونی مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار است و بر همین اساس، ردیف (۱ـ ۱۵) از بند ۱۵ تعرفه عوارض محلی سال های ۱۴۰۰ و۱۴۰۱ شهرداری یزد که تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرا و یا تغییر طرح های مصوب شهری به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده، خلاف قانون بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین