رای هیات عمومی درباره ابطال مصوبه شورای شهر اراک

شماره ۹۹۰۰۲۷۱ –۲۲ /۴ /۱۴۰۰ بسمه تعالی جناب آقای اکبرپور رئیس محترم هیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران با سلام یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه  ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۴۸۹ مورخ ۱۱ /۳ /۱۴۰۰  با موضوع:« ابطال ماده ۱۰ مصوبه شماره ۲۰۹۹ـ ۱۳۹۸/۱۱/۱۵ شورای اسلامی شهر اراک» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد. مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری – یدالله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه: ۱۴۰۰/۳/۱۱   شماره دادنامه: ۴۸۹      شماره پرونده: ۹۹۰۰۲۷۱ مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: آقای ایمان قوامی فرد موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۱۰ مصوبه شماره ۲۰۹۹ـ ۱۳۹۸/۱۱/۱۵ شورای اسلامی شهر اراک گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال ماده ۱۰ مصوبه شماره ۲۰۹۹ـ ۱۳۹۸/۱۱/۱۵ شورای اسلامی شهر اراک را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که: " ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با سلام و تحیت نظر به اینکه طبق تبصره ۲ ماده ۲۹ قانون نوسازی و عمران شهری مصوب ۱۳۴۷ در پروانه ساختمانی حداکثر مدتی که برای پایان یافتن ساختمان ضروری است، قید می‌شود و ضمانت اجرای عدم اتمام آن معین گردیده است و برای مضی هر دو سال از مهلت، افزایش به دو برابر مأخذ دو سال قبل تعیین گردیده است. لذا با توجه به اینکه قانونگذار در مقام بیان عوارض اتمام یا خاتمه ساختمان بوده و با اخذ پایان کار ساختمانی، ساختمان خاتمه یافته محسوب شده و صدور پایان کار به معنای تأیید ساختمان به لحاظ مقررات شهرسازی و پرداخت تمامی عوارض آن و مجـوز نقل و انتقال رسمی آن است. شایان ذکر است طبق دادنامه شماره ۴۷۱ـ ۱۳۹۵/۷/۱۳ صادره از هیأت عمومی دیوان عـدالت اداری، عـوارض تأخـیر در اتمـام ساختمان ابطـال گـردیده است. همچنین با مـداقه در اینکه وضـع عوارض فرع بر ارائه خدمات است و در تأخیر نماسازی، شهرداری هیچ خدماتی ارائه نمی‌دهد و ارتقای کیفی و بصری و ادراکی سیما و منظر شهری مبین ارائه خدماتی به ملک موضوع عوارض نیست. چرا که شهرداری هیچ اقدامی در راستای زیباسازی شهر از طریق حذف نمای ساختمان نمی‌تواند انجام دهد و نمای ساختمان شخص را بدون اذن وی نمی‌توان تغییر داد. لذا عوارض موضوعه، ماهیت جریمه است که بابت تأخیر در نماسازی ساختمان و ملک شخص وضع گردیده و به نوعی ضمانت اجرای عدم رعایت یا تأخیر در آن می‌باشد که توجه به دادنامه‌های صادره از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره‌های ۵۷۸ ـ ۱۳۹۶/۶/۲۱ و ۶۱۲ـ ۱۳۹۶/۶/۲۸ و ۶۱۳ـ ۱۳۹۶/۶/۲۸ مشعر بر اینکه با عنایت به وظایف شوراهای اسلامی شهر به شرح مقرر در بندهای ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخابات شهرداران مصوب ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی و اینکه مطابق ماده ۱۰ قانون مجازات اسلامی مصوب ۱۳۹۲و اصل ۳۶ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، اختیار وضع مقرره در خصوص مجازات و اقدامات تأمینی و تربیتی منحصراً در اختیار مجلس شورای اسلامی و به موجب قانون می‌باشد و برای شوراهای اسلامی چنین صلاحیت و اختیاری پیش‌بینی نشده است و نیز نظر به اینکه در قانون فوق خسارت پیش‌بینی گردیده و پیش‌بینی جریمه با عوارض مجدد که ماهیت مجازات می‌باشد فاقد توجیه حقوقی می‌باشد و از طرفی طبق ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۱۳۸۰ و تبصره ۳ ماده ۶۲ قانون برنامه پنجم توسعه، اخذ هرگونه وجه کالا و خدمات توسط دستگاه‌های اجرائی منوط به تجویز قانونگذار گردیده است. لذا اخذ عوارض مندرج در مصوبه معترض به خارج از موازین و مقررات قانونی می‌باشد. همچنین با عنایت به اینکه طبق اصل تسلیط مندرج در ماده ۳۰ قانون مدنی و اصول ۲۲ و ۴۷ قانون اساسی در خصوص رعایت حرمـت حقـوق مـالکانه اشخـاص و مـنع از تعـدی به آن، هر شخصـی نسبت به مالکیت خـود حق هرگونه انتفاع و بهره‌برداری را دارد و زمانی که ملائت دارد تصرفات مکمل را در آن انجام می‌دهد و ممکن است در زمانی بنا بـه دلایلی که خارج از تـوان مالک باشد وی نتواند انتفاع و بهره‌برداری کند با مخـارجی را برای تکمیل نما تخصیص دهـد. لذا وضـع عـوارض معترض به بـا اصل تسلیط و آزادی اراده اشخـاص در مالکیت خـود مغایر می‌باشد و همین شایان ذکر است عوارض بر املاک رها شده و بلا استفاده طبق دادنامه‌های متعدد دیوان عدالت اداری من جمله دادنامه شماره ۱۴۲۴ـ ۱۳۹۸/۷/۹ ابطال گردیده است. علی هذا عوارض معنونه معترض به مغایر قانون و خارج از حدود اختیار شورا وضع گردیده و شایسته ابطال از زمان تصویب مستند به ماده ۱۲، ۱۳، ۸۸ و ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ مورد استدعاست."   متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر است: " ماده ۱۰: عوارض تاخیر در نماسازی ساختمان کلیه ساختمانهایی که دارای پایانکار ساختمانی بوده و به هر دلیلی نسبت به نمای ساختمان خود اقدامی انجام نداده باشند و یا در ساختمانهای دارای اسناد غیررسمی که منشأ تصرفات و احداث آنها قانونی باشد به منظور ارتقای کیفی و بصری و ادراکی سیما و منظر شهری، بعد از اطلاع‌رسانی و اخطار کتبی (که رویت مالک ملک رسیده باشد) پس از گذشت شش ماه از زمان اخطار شهرداری نسبت به دریافت عوارض تاخیر در نماسازی بصورت سالانه و براساس فرمول ذیل اقدام خواهد گرد. نحوه محاسبه عوارض P = قیمت جدول پیوست شماره یک ۱ ۲   S × P × S = سطح کل نما اعم از سطح کل نمای بنا و سطح کل نمای دیوار حیاط و محوطه   در پاسخ به شکایت مذکور، شهرداری اراک به موجب لایحه شماره ۲۲۵۴۳ـ ۱۳۹۹/۵/۱۱ به طور خلاصه توضیح داده است که: " اولاً: به موجب مواد یک و دو ضوابط و مقررات نمای شهری مصوب ۱۳۶۹/۸/۲۸ شورای عالی شهرسازی و معماری، کلیه سطـوح نمـایان ساختمان‌های واقـع در محدوده و حـریم شهرها و شهرک‌ها که از داخل معابر قابل مشاهده است، اعم از نمای اصلی یا نماهای جانبی، نمای شهری محسوب شده و لازم است با مصالح مرغوب به طرز مناسب، زیبا و هماهنگ نماسازی شود و صدور گواهی پایانکار ساختمان نیز مشروط به انجام نماسازی نماهای اصلی و جانبی عنوان گردیده است؛ ثانیاً: در بند ۲۰ ماده ۸۰ قانون اصلاح موادی از قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، تصویب مقررات لازم برای عمران و زیبایی شهر از وظایف و اختیارات شورای اسلامی شهر عنوان گردیده همچنانکه قبل‌تر از آن نیز در بند ۱۸ ماده ۴۵ قانون شهرداری تصویب مقررات لازم برای عمران و زیبایی شهر از وظایف و اختیارات انجمن شهر تعیین گردیده بود؛ بنابراین با توجه به اینکه تأخیر در نماسازی به زیبایی شهر آسیب وارد می‌نماید و نماسازی برای حفظ زیبایی شهر ضروری می‌باشد، وضع عوارض برای تأخیر در انجام آن مغایر با موازین قانونی به نظر نمی‌رسد؛ ثالثاً: بر اساس بند ۲۷ ماده ۵۵ قانون شهرداری، وضع مقررات خاص و انجام هرگونه اقداماتی که در حفظ زیبایی شهر مؤثر باشد مجاز شمرده شده است؛ رابعاً: مطابق بند ۱۶ ماده ۸۰ (۷۱ سابق) قانون تشکیلات و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاستهای عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می‌شود از جمله وظایف و مسئولیت‌های شورای اسلامی شهرها است. همچنانکه هیأت عمومی دیوان در بند (ب) رأی شماره ۷۹ـ ۱۳۹۵/۲/۲۱ به این موضوع تأکید نموده است، خامساً: آراء مورد استناد شاکی هیچ ارتباطی به تعرفه عوارض مورد شکایت نداشته و نسبت به موضوع دعوی خروج موضوعی دارند؛ النهایه با عنایت به مجموع مراتب یاد شده به ویژه مقررات مذکور در بند ۲۰ ماده ۸۰ قانون شوراها و بند ۲۷ ماده ۵۵ قانون شهرداری و مواد یک و دو ضوابط و مقررات نمای شهری مصوب ۱۳۶۹/۸/۲۸ شورای عالی شهرسازی و معماری، استدعای صدور رأی مبنی بر رد شکایت مطروحه را از آن مرجع می‌نماید." هیأت عمومی دیـوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۰/۳/۱۱ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسـان شعـب دیوان تشکیل شـد و پس از بحث و بررسی با اکثـریت آراء به شرح زیر به صـدور رأی مبادرت کرده است.   رأی هیأت عمومی مطابق تبصره ۲ ماده ۲۹ قانون نوسازی و عمران شهری مصوب سال ۱۳۴۷ مقرر شده است که: «در پروانه‌های ساختمانی که از طرف شهرداریها صادر می‌شود باید حداکثر مدتی که برای پایان یافتن ساختمان ضروری است، قید گردد و کسانی که در میدانها و معابر اصلی شهر اقدام به ساختمان می‌کنند باید ظرف مدت مقرر در پروانه‌ها ساختمان خود را به اتمام برسانند و در صورتی که تا دو سال بعد از مدتی که برای اتمام بنا در پروانه قید شده باز هم ناتمام بگذارند، عوارض مقرر در این قانون به دو برابر افزایش یافته و از آن به بعد نیز اگر ساختمان همچنان ناتمام باقی بماند برای هر دو سالی که بگذرد عوارض به دو برابر مأخذ دو سال قبل افزایش خواهد یافت تا به ۴ درصد در سال بالغ گردد. ابنیه ناتمام که از طرف مقامات قضایی توقیف شده باشد، مشمول این ماده نخواهد بود.» نظر به اینکه قانونگذار به شرح تبصره یادشده درخصوص مهلت اتمام ساختمان و ضمانت اجرای عدم رعایت آن تعیین تکلیف کرده است، بنابراین ماده ۱۰ مصوبه شماره ۲۰۹۹ـ ۱۳۹۸/۱۱/۱۵ شورای اسلامی شهر اراک که متضمن تعیین عوارض تأخیر در نماسازی ساختمان است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمد مصدق