رای هیات عمومی درباره ابطال بخشنامه هیات نظارت واگذاری اراضی

شماره ۰۰۰۲۴۹۷ ۳/ ۳/ ۱۴۰۲ بسمه تعالی جناب آقای اکبرپور مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۳۸۳۴۸۹ مورخ ۱۹/ ۲/ ۱۴۰۲ با موضوع: «مقدمه و بند ۱ بخشنامه شماره ۳۵۰۷۷۷/ ۰۲۰/ ۵۳ مورخ ۱۸/ ۹/ ۱۳۹۷ رئیس سازمان امور اراضی کشور که در خصوص زمان رسیدگی به موضوعات مطروحه و قبل از صدور رأی بوده ابطال نشد . بند ۲ بخشنامه مذکور که بر اساس آن «چنانچه مستأجر از زمان صدور رأی هیأت نظارت تا زمان قطعیت رأی و پرداخت هزینه ها به وی اقدامات اجرایی در راستی اجرای طرح را نموده باشد با رعایت شرایط ذیل مراجع واگذاری مکلف به اعطای مهلت لازم به مجری طرح (مستأجر) و انعقاد یا تمدید قرارداد اجاره می باشند بدیهی است در پایان مهلت اعطایی در چهارچوب قوانین و مقررات جاری اقدامات لازم معمول میگردد» ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد. مدیر دفتر کل معاونت قضایی هیأت عمومی و هیأت های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یدالله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه: ۱۹/ ۲/ ۱۴۰۲ شماره دادنامه: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۳۸۳۴۸۹ شماره پرونده: ۰۰۰۲۴۹۷ مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: سازمان بازرسی کل کشور طرف شکایت: سازمان امور اراضی کشور موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره ۳۵۰۷۷۷/ ۰۲۰/ ۵۳ ـ ۱۸/ ۹/ ۱۳۹۷ رئیس سازمان امور اراضی کشور گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ۲۲۲۳۶۵/ ۱۰۲ ـ ۱۰/ ۸/ ۱۴۰۰ اعلام کرده است که : " مستفاد از مفاد تبصره ۳ و ۴ ذیل ماده ۳۳ اصلاحی و مواد ۸ و ۹ آیین نامه اجرایی ماده ۳۳ اصلاحی و تبصره های ذیل آن، در صورت عدم پیشرفت فیزیکی طرح و اتمام مدت قرارداد واگذاری و صدور رأی فسخ و استرداد اراضی توسط هیأت نظارت ماده ۳۳، پس از قطعیت آرای صادره به موجب انقضای مدت اعتراض متقاضیان (سه ماه بعد از ابلاغ) و یا تأیید و ابرام رأی از سوی شعب دیوان عدالت اداری، مدیریت امور اراضی می بایست اقدامات قانونی مقتضی، منجمله: تقویم بهای روز هزینه های مستأجر توسط کارشناس رسمی دادگستری، تأمین و پرداخت هزینه های مجری و یا تودیع وجه آن در صندوق ثبت، جایگزینی متقاضی واجد شرایط در صورت پرداخت کلیه هزینه های مستأجر، ابلاغ مراتب فسخ قرارداد به دفترخانه اسناد رسمی، تنظیم صورت مجلس خلع ید اراضی ملی و غیره را در دستورکار قرار داده و از معطل ماندن اراضی جلوگیری نماید. به موجب بخشنامه مورد شکایت اتخاذ تصمیم مقتضی نسبت به آراء قطعی اجرا نشده هیأت نظارت دال بر تمدید و تعیین مهلت نسبت به فسخ و یا استرداد با حصول شرایطی، تسهیل و ممکن گردیده است. این در حالی است که : اولا: به موجب مفاد تبصره ۳ و ۴ ذیل ماده ۳۳ اصلاحی و مواد ۸ و ۹ آیین نامه اجرایی ماده ۳۳ اصلاحی و تبصره های ذیل آن، شرایط قانونی تثبیت و تنفیذ رأی فسخ و استرداد اراضی توسط هیأت نظارت ماده ۳۳ شفاف تبیین و اقدامات و تکالیف تبعی مدیریت های امور اراضی در استان ها متعاقب تأیید رأی هیأت نیز بیان گردیده است. حال آن که بخشنامه سازمان امور اراضی رویکردی کاملاً متفاوت از رویه ها و تشریفات قانونی مورد بحث را تعیین و ابلاغ نموده است . ثانیا: به موجب مفاد ماده ۳۳ اصلاحی و ماده ۷ آیین نامه اجرایی قانون اصلاح ماده ۳۳ اصلاحی، رأی صادره از سوی هیأت نظارت از تاریخ ابلاغ، ظرف مدت سه ماه قابل اعتراض در دیوان عدالت اداری می باشد. لذا قطعیت آراء ناشی از ابرام و تأیید رأی هیأت نظارت توسط مراجع قضایی و یا شعب دیوان و یا عدم اعتراض فرد به رأی هیأت موصوف در موعد مقرر به موجب بخشنامه مورد بحث و اختیاری که خارج از ضوابط قانونی جهت تمدید و تعیین مهلت نسبت به آراء قطعی اجرا نشده هیأت نظارت وضع گردیده، مخدوش و بی اعتبار خواهد شد . ثالثا: در مقدمه مفاد بخشنامه ابلاغی سازمان امور اراضی چنین آمده است: «... فسخ و پایان دادن به رابطه قراردادی، راهکار و اختیار ثانوی است و اصل اولیه، عدم برهم زدن قرارداد و ضرورت پایبندی به آن است...»، در صورتی که هیأت نظارت ماده ۳۳ با تکیه بر اختیارات و مبانی قانونی مندرج در ماده ۳۳ اصلاحی و مفاد ماده ۵ آیین نامه اجرایی آن و در مواردی در ادامه امهال های ماضی، رأی به فسخ و استرداد متقاضیان مشمول را صادر نموده است . بنا به مراتب بخشنامه مذکور مغایر با قوانین یاد شده و خارج از حدود اختیارات واضع تشخیص و ابطال آن از تاریخ تصویب در هیأت عمومی دیوان (به صورت فوق العاده و خارج از نوبت) مورد تقاضا می باشد ." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: بخشنامه شماره ۳۵۰۷۷۷/ ۰۲۰/ ۵۳ـ۱۸/ ۹/ ۱۳۹۷ "رئیس محترم سازمان جهادکشاورزی استان ... سلام علیکم؛ پیرو بخشنامه شماره ۳۴۲۱۳۹/ ۰۲۰/ ۵۳ـ۱۷/ ۶/ ۱۳۹۷ موضوع تأکید بر رعایت حقوق مستأجرین اراضی ملی و دولتی و لزوم حضور مجریان در جلسه هیأت نظارت و در راستای سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی و حمایت از تولید ملی و رشد اقتصادی و توسعه ملی کشور و مقابله نرم با جنگ اقتصادی استکبار جهانی و نظر به اینکه هدف از قانون اصلاح ماده ۳۳ اصلاحی قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل ها و مراتع، نظارت به هنگام و مؤثر بر اجرای طرح ها و جلوگیری از معطل ماندن عرصه های مورد واگذاری و تعیین تکلیف آنها می باشد و با عنایت به اینکه مطابق قاعده عام ناظر بر قراردادها در فقه و قانون مدنی، فسخ و پایان دادن به رابطه قراردادی راهکار و اختیار ثانوی است، و اصل اولیه عدم بر هم زدن قرارداد و ضرورت پایبندی به آن است و از آنجا که مقنن و هیأت وزیران بر همین مبنای فقهی و قانونی در ماده ۳۳ اصلاحی و نیز آیین نامه اجرایی آن با تصریح و تأکید بلیغ، تداوم رابطه قراردادی با مستأجرین را مورد حکم قرارداده به ترتیبی که در ماده ۳ اصلاحی  حتی در مورد خلاف بّین امکان تمدید قرارداد و تعیین مهلت پیشبینی شده است و در بند ) ی ( ماده ۱ آیین نامه اجرایی ماده ۳۳ نیز هیأت وزیران انتخاب راهکار تمدید و تعیین مهلت را ) که مطابق موازین فقهی و قانونی راهکار اولی می باشد ( در مورد خلاف بّین که تعلل و تخلف آشکار قابل اغماض نیست در صلاحیت هیأت نظارت قرار داده است و از آنجا که در مواردی قبلاً رأی قطعی به فسخ قرارداد و استرداد اراضی از مجریان طرح ها صادر شده است براساس تبصره ۴ اصلاحی ماده ۳۳ اصلاحی قانون مذکور تحقق فسخ از طریق اجرای رأی در دفترخانه مربوطه معلق بر تأمین اعتبار و پرداخت هزینه های مجریان با تودیع آن در صندوق ثبت می باشد. با توجه به محدودیت های بودجه ای به ویژه در مقطع فعلی و در زمینه تأمین و تخصیص اعتبارات مورد نیاز که حتی در صورت تأمین اعتبار و اجرای رأی فسخ و خلع ید و لزوم حفاظت و نگهداری از اعیانی احداثی از سوی مستأجرین و عدم تمایل سایر اشخاص به جایگزینی در این قبیل طرح ها علیرغم بارگذاری اطلاعات طرح های فسخ شده در پایگاه اطلاع رسانی سازمان، معوق ماندن حقوق قانونی دولت، و از سوی دیگر اقدامات اجرایی برخی از مجریان در راستای طرح در فاصله زمانی صدور به بهره برداری نیز رسیده است و تغییر شرایط مجری یا مجریان طرح از حیث اهلیت فنی و رأی هیأت نظارت و قطعیت آن که بعضًا اعتباری را در بر دارد. بنابراین و در اجرای تبصره ۲ ماده ۳ آیین نامه اجرایی قانون اصلاح ماده ۳۳ اصلاحی قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل ها و مراتع کشور موضوع تصویبنامه شماره ۳۹۵۷۰۸/ ت۵۱۱۸۴هـ ـ ۲۲/ ۷/ ۱۳۹۴ هیأت وزیران راجع به ایجاد وحدت رویه و نظارت بر عملکرد هیأت های نظارت از سوی این سازمان و به منظور تعیین تکلیف عرصه های موضوع رأی هیأت نظارت و جلوگیری از تضییع حقوق متقابل دولت و مردم و عدم تحمیل هزینه های مجری طرح به دولت از تاریخ ابلاغ این بخشنامه مقرر می دارد: ۱ـ با عنایت به اینکه براساس قانون اصلاح ماده ۳۳ اصلاحی قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل ها و مراتع کشور هیأت نظارت استان مکلف است با توجه تعریف خلاف بّین در بند (ی) ماده ۱ آیین نامه اجرایی قانون مذکور، در موارد خلاف بّین نسبت به فسخ یا تمدید و تعیین مهلت و یا استرداد زمین تصمیم گیری نماید. بنابراین رویکرد قانون و آیین نامه اجرایی آن حتی در صورت احراز خلاف بّین، امکان تمدید و تعیین مهلت را فرض کرده است. لذا هیأت نظارت استان با عنایت به مراتب مذکور و شرایط زمانی مجاز است حداکثر مساعدت را برای ایجاد مهلت مناسب جهت اجرای طرح ها مدنظر قرار دهد . ۲ـ چنانچه مستأجر از زمان صدور رأی هیأت نظارت تا زمان قطعیت رأی و پرداخت هزینه ها به وی اقدامات اجرایی در راستای اجرای طرح را نموده باشد. با رعایت شرایط ذیل مراجع واگذاری مکلف به اعطای مهلت لازم به مجری طرح ) مستأجر ( و انعقاد یا تمدید قرارداد اجاره می باشند بدیهی است در پایان مهلت اعطایی در چهارچوب قوانین و مقررات جاری اقدامات لازم معمول میگردد. شرایط تمدید و تعیین مهلت نسبت به آراء فسخ و یا استرداد اجراء نشده : ۱ـ ارائه درخواست کتبی مستأجر اولیه با توجیهات لازم مبنی بر تمایل و تغییر شرایط قبلی و انجام تعهدات همراه با جواز تأسیس و موافقت مراجع ذیربط و جدول زمانبندی جدید مطابق طرح مصوب به مدیریت امور اراضی استان . ۲ـ بازدید عوامل نظارتی از طرح مورد نظر و ارائه گزارش جدید مبنی بر اقدامات مجری از زمان صدور رأی و تغییرات حاصله در پیشرفت فیزیکی طرح . ۳ـ تأیید هیأت نظارت استان مبنی بر تغییر در پیشرفت فیزیکی طرح از زمان صدور رأی تا زمان درخواست مستأجر . ۴ـ موافقت کمیسیون ذیربط واگذاری . ۵ ـ پرداخت هزینه های دادرسی و کارشناسی و سپردن تعهدنامه رسمی توسط مجری طرح مبنی بر آمادگی برای انجام تعهدات و اجرای طرح در زمانبندی مشخص ـ رئیس سازمان امور ارضی کشور ." در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر امور حقوقی سازمان امور اراضی کشور به موجب لایحه شماره ۴۸۸۸۱۱/ ۰۲۶/ ۵۳ ـ ۸/ ۱۲/ ۱۴۰۰ توضیح داده است که : ” ۱ـ مجمع تشخیص مصلحت نظام در اصلاحیه ماده واحده قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل ها و مراتع در سال ۱۳۹۰ با اصلاح تبصره ۴ ذیل ماده واحده برخلاف سیاق قانون سال ۱۳۸۶ ملاک و مبنای اعلام رأی قاضی یا تصمیم نهایی هیأت نظارت را تأمین و پرداخت هزینه مجری طرح قرار داده است بنابراین صرف مرور زمان مقرر جهت اعتراض مجری یا صدور رأی از مراجع قضایی ملاک و مستلزم تأمین و پرداخت هزینه های مجری طرح بوده بنابراین تصرفات بعد از صدور رأی هیأت نظارت مجری مناط ابلاغ رأی نبوده و بدواً طرح را کماکان تنفیذ و مشروع دانسته است . ۲ـ قانونگذار در مواد ۲۱۹ الی ۲۲۵ قانون مدنی، تحت عنوان «قواعد عمومی قراردادها» به بررسی آنها پرداخته و اولین اصلی که مقنن در این مواد به آن پرداخته است اصل لزوم می باشد و این همان اصلی است که فقها از آن به «اصاله اللزوم» برگرفته از آیه شریفه (یا ایها الذین آمنوا اوفوا بالعقود) تعبیر می کند. معنا و مفهوم اصل لزوم در اصطلاح حقوقی آن است که هرگاه قراردادی صحیحاً منعقد شد، اصل بر آن است که بین طرفین لازم الاتباع می باشد و باید به تعهداتی که ضمن آن نمودهاند وفادار باشند. ۳ـ با عنایت به شرایط ظالمانه تحریم های همه جانبه جهانی بر کشور و کمبود نقدینگی و همچنین نیاز به واردات مواد اولیه یا قطعات به دلیل همین تحریم ها و یا به تعبیر مقامات «جنگ تمام عیار اقتصادی» امکان اجرای برخی از برخی از طرح ها از خارج کشور عملاً طرح ها در مواعد قانونی و حتی با اعطای مهلت و تمدید امری خارج از اختیار مجری بوده و به طور قطع از مصادیق قوه قاهره و فورس ماژور می باشد. ۴ـ با تمامی این اوصاف و شرایط این سازمان با رایزنی مقامات بالادستی و بررسی مبالغ مورد نیاز برای تأمین هزینه اعیانی های ایجاد شده جهت پرداخت به مجریان طرح های منتهی به فسخ و برآورد میزان انگیزه و مشارکت افراد متقاضی جایگزینی این گونه طرح ها که متأسفانه به ضرر بیت المال از همه جانب اولاً: عدم افزایش تولید و بهره وری، ثانیاً: عـدم ایجاد و افزایش اشتغالزایـی، ثالثاً ایجاد خوداتکایی و عدم وابستگی که کراراً مورد تأکید و تکـرار مقام معظم رهبری مد ظله العالی در بیانات و نشست ها قرار گرفته است . ۵ ـ علیهذا در اجرای تبصره ۲ ماده ۳ آیین نامه اجرایی قانون اصلاح ماده ۳۳ اصلاحی قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل ها و مراتع کشور موضوع تصویبنامه شماره ۳۹۵۷۰۸/ ت۵۱۱۸۴هـ ـ ۲۲/ ۷/ ۱۳۹۴ هیأت وزیران راجع به ایجاد وحدت رویه و نظارت بر عملکرد هیأت های نظارت از سوی این سازمان و به منظور تعیین تکلیف عرصه های موضوع رأی هیأت نظارت و جلوگیری از تضییع حقوق متقابل دولت و مردم و عدم تحمیل هزینه های مجری طرح به دولت با این شرایط تمدید و تعیین مهلت نسبت به آراء فسخ و یا استرداد اجرا  نشده را در بخشنامه ابلاغ نموده است . لذا بخشنامه معترض عنه با در نظر گرفتن شرایط و اختیارات مصرح قانونی و در چهارچوب مقررات و با در نظر گرفتن شرایط ویژه کشور تنظیم و ابلاغ گردیده است ." هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۹/ ۲/ ۱۴۰۲ به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیأت عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است . رأی هیأت عمومی الف. براساس ماده ۳۳ قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل ها و مراتع مصوب ۲۵/ ۵/ ۱۳۴۶: «در هر استان هیأت پنج نفره نظارت با حکم وزیر جهاد کشاورزی، مرکب از رئیس سازمان جهاد کشاورزی، مدیرکل منابع طبیعی، مدیر امور اراضی استان، رئیس دستگاه اجرایی صادرکننده موافقت اصولی و پروانه بهره برداری یا نماینده تام الاختیار وی (حسب مورد) و یک نفر کارشناس در رشته مربوط به طرح تشکیل می گردد و در موارد خلاف بّین نسبت به فسخ یا تمدید و تعیین مهلت و یا استرداد زمین تصمیم گیری خواهد شد» و به موجب تبصره ۲ ماده ۳ آیین نامه اجرایی ماده ۳۳ اصلاحی قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل ها و مراتع کشور مصوب ۲۲/ ۶/ ۱۳۹۴ هیأت وزیران: «دفتر مرکزی هیأت های نظارت در سازمان امور اراضی کشور مستقر بوده و تعیین روش های کلی، تهیه و ابلاغ ضوابط، ایجاد وحدت رویه اجرایی، تدوین برنامه سالانه هیأت های نظارت و ارزیابی و بررسی حقوقی و نظارت بر عملکرد هیأت های نظارت استانی را با مسئولیت رئیس سازمان مذکور برعهده دارد». بنا به مراتب فوق، مقدمه و بند ۱ بخشنامه شماره ۳۵۰۷۷۷/ ۰۲۰/ ۵۳ ـ ۱۸/ ۹/ ۱۳۹۷ رئیس سازمان امور اراضی کشور که درخصوص زمان رسیدگی به موضوعات مطروحه و قبل از صدور رأی بوده و در راستای قوانین و مقررات مذکور صادر شده است، خارج از حدود اختیار مقام واضع مقرره و مغایر با قوانین نیست و ابطال نشد . ب. براساس ماده ۳۳ قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل ها و مراتع مصوب ۲۵/ ۵/ ۱۳۴۶: «در هر استان هیأت پنج نفره نظارت با حکم وزیر جهاد کشاورزی، مرکب از رئیس سازمان جهاد کشاورزی، مدیرکل منابع طبیعی، مدیر امور اراضی استان، رئیس دستگاه اجرایی صادرکننده موافقت اصولی و پروانه بهره برداری یا نماینده تام الاختیار وی (حسب مورد) و یک نفر کارشناس در رشته مربوط به طرح تشکیل میگردد و در موارد خلاف بّین نسبت به فسخ یا تمدید و تعیین مهلت و یا استرداد زمین تصمیم گیری خواهد شد.» بنابراین قاعدهگذاری برای هیأت پنج نفره نظارت با سالانه حقوقی مطمح نظر در این ماده مغایرت دارد و تبصره ۲ ماده ۳ آیین نامه اجرایی ماده ۳۳ اصلاحی قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل ها و مراتع کشور مصوب ۲۲/ ۶/ ۱۳۹۴ هیأت وزیران که اشعار می دارد: «دفتر مرکزی هیأت های نظارت در سازمان امور اراضی کشور مستقر بوده و تعیین روش های کلی، تهیه و ابلاغ ضوابط، ایجاد وحدت رویه اجرایی، تدوین برنامه سالانه هیأت های نظارت و ارزیابی و بررسی حقوقی و نظارت بر عملکرد هیأت های نظارت استانی را با مسئولیت رئیس سازمان مذکور برعهده دارد»، برای رئیس سازمان امور اراضی کشور صلاحیتی به منظور قاعدهگذاری برای هیأت های نظارت ایجاد نمی کند. ثانیًا سازوکار مربوط به اقدامات انجام شده پس از صدور رأی هیأت نظارت که در مقرره مورد شکایت بیان گردیده، مغایر با ضوابط مندرج در مواد ۶ و ۷ آیین نامه اجرایی ماده ۳۳ اصلاحی قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل ها و مراتع کشور مصوب ۲۲/ ۶/ ۱۳۹۴ هیأت وزیران است که برای نمونه مقرر کرده: «آرای هیأت نظارت ظرف سه ماه از تاریخ ابلاغ قابل اعتراض در دیوان عدالت اداری می باشد» و در نتیجه خارج از حدود اختیار مرجع صادرکننده بخشنامه مورد اعتراض است. بنا به مراتب فوق، بند ۲ بخشنامه شماره ۳۵۰۷۷۷/ ۰۲۰/ ۵۳ ـ ۱۸/ ۹/ ۱۳۹۷ رئیس سازمان امور اراضی کشور خلاف قانون و خارج از صلاحیت مقام واضع مقرره مزبور بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می شود. با اعمال ماده ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و تسری اثر ابطال مقرره فوق به زمان صدور آن موافقت نشد . هیأت عمومی دیوان عدالت اداری معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین