رای هیات عمومی ابطال مصوبه عوارض شهرداری و تراکم مازاد

شماره۹۹۰۲۲۷۰–۱۴۰۰/۱۱/۱۶                                                                    بسمه تعالی جناب آقای اکبرپور رئیس هیأت‌ مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک  نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه  ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۶۸۲ مورخ ۱۴۰۰/۱۰/۱۴ با موضوع: «تبصره۳ ماده ۱۶ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۸، تبصره۳ ماده ۱۶ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۹ و اصلاحی سال ۱۳۹۹ که متضمن اخذ عوارض به میزان چندبرابر برای طبقات مازاد احداثی و هر نوع پیش‌آمدگی مشرف بر معابر عمومی و همچنین کلّیه تراکمهای تخصیص‌ یافته توسط شهرداری در اجرای مصوبات کلّی کمیسیونهای ماه ۵ است، و نیز قسمتی از ماده ۱۹ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال‌ های ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ آن شهر که در رابطه با قیمت علاوه بر مساحت است ابطال شد.» جهت درج  در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یدالله اسمعیلی‌ فرد تاریخ دادنامه : ۱۴۰۰/۱۰/۱۴    شماره دادنامه: ۲۶۸۲    شماره پرونده : ۹۹۰۲۲۷۰ مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: آقای زعفر کبیری کرنق با وکالت آقای مجید اسلام دوست موضوع شکایت و خواسته: ابطال ۱ـ تبصره ۳ ماده ۱۶ تعرفه عوارض و بهای خدمات شورای اسلامی شهر رشت سال ۱۳۹۸ ۲ ـ تبصره ۳ ماده ۱۶ تعرفه عوارض و بهای خدمات شورای اسلامی شهر رشت سال ۱۳۹۹  و اصلاحی سال ۱۳۹۹ ۳ـ قسمتی از ماده ۱۹ تعرفه عوارض و بهای خدمات شورای اسلامی شهر رشت سال‌های ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ گردش کار: آقای مجید اسلام دوست به وکالت از آقای زعفر کبیری به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ابطال تبصره ۳ ماده ۱۶ تعرفه عوارض و بهای خدمات شورای اسلامی شهر رشت سال ۱۳۹۸، تبصره ۳ ماده ۱۶ تعرفه عوارض و بهای خدمات شورای اسلامی شهر رشت سال ۱۳۹۹ و اصلاحی سال ۱۳۹۹ و قسمتی از ماده ۱۹ تعرفه عوارض و بهای خدمات شورای اسلامی شهر رشت سال‌های ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که: " شهرداری شهر رشت با استناد به ماده ۱۶ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال‌های ۱۳۹۸، ۱۳۹۹ و همچنین ماده ۱۹ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال‌های ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ اقدام به وضع مبالغی تحت عنوان عوارض پیش آمدگی و مشرف بر معابر عمومی و عوارض مازاد ارزش ایجاد شده و ناشی از مازاد بر تراکم پایه اعیانات از موکل بنده نموده که مواد یاد شده مغایر با ماده ۱۰۰ قانون شهرداری و همچنین دادنامه‌های شماره ۱۰۳۰ ـ ۱۳۹۶/۲/۱۲، ۳۲۷ ـ ۱۳۹۷/۲/۲۵، ۳۱ـ ۱۳۹۷/۱/۲۱ و ۱۰۱ـ ۱۳۹۸/۲/۱۷ می‌باشد. لذا مبالغ محاسبه شده غیرقانونی بوده و تقاضای ابطال مواد مذکور را دارم. "  متن تعرفه‌ های مورد شکایت به شرح زیر است:  الف ـ تبصره۳ ماده۱۶ دفترچه عوارض و بهای خدمات شورای اسلامی شهر رشت سال ۱۳۹۸:   " تبصره ۳ ماده (۱۶) دفترچه عوارض و بهای خدمات شهرداری رشت سال ۹۸: تبصره ۳ـ عوارض موضوع این ماده برای طبقات مازاد احداثی و هر نوع پیش آمدگی مشرف بر معابر عمومی با احتساب ۲۰ % افزایش محاسبه و وصول می‌گردد.  ب ـ تبصره (۳) ماده (۱۶) دفترچه عوارض و بهای خدمات شورای اسلامی شهر رشت سال ۹۹: تبصره۳ـ عوارض موضوع این ماده در کلیه تراکم‌هایی که توسط شهرداری در اجرای مصوبات کلی کمیسیون‌های ماده ۵، من جمله ضوابط تراکم اعطایی ناشی از اعمال ضابطه هم جواری، ضابطه بیش از دو برابری مساحت قطعه نسبت به حد نصاب مساحت کد پهنه تخصیصی و یا اعطاء فعالیت بدون تغییر کد پهنه با مأخذ دو برابر و تراکم حاصله ناشی از طبقات مازاد احداثی، تبدیل پیلوت به سایر عملکردها و هر نوع پیش آمدگی مشرف بر معابر عمومی و هرگونه تراکم مازاد بر مدلول پروانه ساختمانی (یا مازاد بر تراکم مجاز) در ارتفاع و سطح، به استثناء تراکم‌هایی که مشمول ماده ۱۰ این دفترچه می‌ شوند  و هم‌ چنین تراکم حاصل از احداث بنای بدون پروانه ساختمانی، با مأخذ ۳ برابر محاسبه می‌ گردد ." ج ـ اصلاحی تبصره ۳ ماده ۱۶ دفترچه عوارض و بهای خدمات شورای اسلامی شهر رشت سال ۱۳۹۹: " تبصره ۳ـ عوارض موضوع این ماده در کلیه تراکم‌هایی که توسط شهرداری در اجرای مصوبات کلی کمیسیونهای ماده ۵، من جمله ضوابط تراکم اعطایی ناشی از اعمال ضابطه هم جواری، ضابطه بیش از دو برابری مساحت قطعه نسبت به حد نصاب مساحت کد پهنه تخصیصی و یا اعطاء فعالیت بدون تغییر کد پهنه با مأخذ دو برابر و تراکم حاصله  ناشی از طبقات مازاد احداثی، تبدیل پیلوت به سایر عملکردها و هر نوع پیش آمدگی مشرف بر معابر عمومی و هرگونه تراکم مازاد بر مدلول پروانه ساختمانی (یا مازاد بر تراکم مجاز) در ارتفاع و سطح، به استثناء تراکم‌هایی که مشمول ماده ۱۰ این دفترچه می‌ شوند و هم چنین تراکم حاصل از احداث بنای بدون پروانه ساختمانی، با مأخذ ۳ برابر محاسبه می‌ گردد . * ضریب ۵۰% در ردیف ۳ جدول شماره ۳ تبصره ۷ ماده ۱۶ تعرفه به ضریب ۶۰% اصلاح می‌گردد. (صفحه ۴۱ تعرفه سال ۹۸) * ضریب ۴۰% در ردیف ۴ جدول شماره ۳ تبصره ۷ ماده ۱۶ تعرفه به ضریب ۵۰% اصلاح می‌گردد. (صفحه ۴۱ تعرفه سال ۹۸) * ضریب ۶۰% در ردیف ۵ جدول شماره ۳ تبصره ۷ ماده ۱۶ تعرفه به ضریب ۸۰% اصلاح می‌گردد. (صفحه ۴۱ تعفره سال ۹۸) * در بند (ب) تبصره ۸ ماده ۱۶ عبارت «اقشار آسیب پذیر» به عبارت «گروه‌های کم درآمد» اصلاح می‌گردد. (صفحه ۴۱ تعرفه سال ۹۸) "  د ـ ماده ۱۹ تعرفه عوارض و بهای خدمات شورای اسلامی شهر رشت سال ۱۳۹۸: " ماده ۱۹ ـ عوارض پیش آمدگی مشرف بر معابر عمومی (سال ۹۸) در مورد پیش آمدگی (ساختمان  ـ  بالکن ـ تراس) واحدهای تجاری، صنعتی، اداری و مسکونی که مطابق با ضوابط و مقررات طرح تفصیلی و هادی، ایجاد و احداث می‌ شود از هر مترمربع پیش آمدگی علاوه بر محاسبه مساحت آن به عنوان زیر بنا و اخذ عوارض مربوط، عوارضی تحت عنوان عوارض پیش آمدگی به شرح زیر محاسبه و وصول می‌شود. ردیف شرح عوارض یک مترمربع ۱ پیش آمدگی به صورت ساختمان   ۵ p ۲ پیش آمدگی به صورت تراس یا بالکن سه طرف بسته روپوشی ۳ p ۳ پیش آمدگی به صورت تراس یا بالکن سه طرف باز روپوشیده ۲ p ۴ پیش آمدگی به صورت تراس یا بالکن روبا ۱ p    تبصره۱ـ چنانچه پیش آمدگی سقف آخرین طبقه صرفاً به صورت سایبان با سربندی مورد استفاده قرار گیرد. مشمول مقررات این ماده نخواهد بود. تبصره۲ـ چنانچه مالک اقدام به ساخت کنسول به شارع عام بنماید، پس از پرداخت جرایم مترتبه و عوارض موضوع این ماده، مشمول پرداخت عوارض مازاد ارزش ایجاد شده ناشی از مازاد بر تراکم پایه اعیانات می‌گردد. " هـ ـ ماده ۱۹ تعرفه عوارض و بهای خدمات شورای اسلامی شهر رشت سال ۱۳۹۹: " ماده ۱۹ ـ عوارض پیش آمدگی (سال ۹۹) در مورد پیش آمدگی (ساختمان  ـ  بالکن ـ تراس) واحدهای تجاری، صنعتی، اداری و مسکونی که مطابق با ضوابط و مقررات طرح تفصیلی و هادی، ایجاد و احداث می‌ شود از هر مترمربع پیش آمدگی علاوه بر محاسبه مساحت آن به عنوان زیر بنا و اخذ عوارض مربوط، عوارضی تحت عنوان عوارض پیش آمدگی به شرح زیر محاسبه و وصول می‌شود. ردیف شرح عوارض یک مترمربع ۱ پیش آمدگی به صورت ساختمان ۵ p ۲ پیش آمدگی به صورت تراس یا بالکن سه طرف بسته روپوشیده ۳ p ۳ پیش آمدگی به صورت تراس یا بالکن سه طرف باز روپوشیده ۲ p ۴ پیش آمدگی به صورت تراس یا بالکن روباز ۱ p تبصره۱ـ چنانچه پیش آمدگی سقف آخرین طبقه صرفاً به صورت سایبان با سربندی مورد استفاده قرار گیرد. مشمول مقررات این ماده نخواهد بود. تبصره۲ـ چنانچه مالک اقدام به ساخت کنسول به شارع عام بنماید، پس از پرداخت جرایم مترتبه و عوارض موضوع این ماده، مشمول پرداخت عوارض مازاد ارزش ایجاد شده ناشی از مازاد بر تراکم پایه اعیانات می‌گردد. " در پاسخ به شکایت مذکور، شهردار رشت به موجب لایحه شماره ش/۱۴۰۰/۸۶۱ ـ ۱۴۰۰/۱/۲۲ توضیح داده است که:   " اولاً: به استناد تبصره ۱ ماده ۵ قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا و ارائه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب ۱۳۸۱/۱۰/۲۸ (موسوم به تجمیع عوارض) و ده بند آیین‌ نامه اجرایی آن و متعاقب آن تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده و همچنین به استناد بند ۱۶ ماده ۷۱ قانون شهرداری‌ها قانونگذار به شهرداری‌ها اختیار وضع عوارض تحت عنوان عوارض محلی را داده است. این شهرداری نیز برای تصویب عوارض مربوط کلیه تشریفات قانونی را وضع کرده است. از آنجا که مصوبات شورای اسلامی شهر طبق اصل ۱۰۲ قانون اساسی و ماده ۸۰ قانون شوراهای اسلامی شهر پس از تصویب لازم الاجرا است، لذا مصوبات مزبور با عنایت به قوانین استنادی منشاء وضع و وصول عوارض موصوف می‌باشند و تا زمان عدم ابطال آن از طریق مراجع ذیصلاح و قانونی مصوبات شورا در حکم قانون و قطعی و لازم الاجرا می‌ باشد مع‌الوصف عوارض مورد مطالبه این شهرداری که مورد حکم کمیسیون ماده ۷۷ قرار گرفته کاملاً قانونی و برابر مقررات قابل وصول خواهد بود. ثانیاً: به استحضار می‌ رساند با توجه به اعتراض شاکی به مبلغ بدهی عوارض ساختمانی  که طی فیش صادره به مبلغ ۲/۹۱۶/۲۸۶/۰۰۰ ریال بوده که مراتب در جهت پرداخت عوارض به مؤدی ابلاغ گردید، به علت عدم پرداخت با حدوث اختلاف فی‌ ما بین (شهرداری و مودی) پرونده وفق ماده ۷۷ قانون شهرداری‌ها به کمیسیون ارجاع گردید. کمیسیون با عنایت به لایحه دفاعیه مؤدی و نظر به اینکه عوارض مورد ادعای شهرداری منطبق با اصول و موازین قانونی محاسبه گردیده لذا با رد اعتراض مؤدی مستنداً به مواد ۱۲، ۱۶، ۱۹، ۲۶ و ۵۵ از  دفترچه عوارض و بهای خدمات شهرداری رشت و برابر رأی شماره  ۶۵۱۳۱ـ ۱۳۹۹/۴/۱۸ حکم به پرداخت عوارض ساختمانی به مبلغ فوق در حق شهرداری  صادر می‌نماید.  ثالثاً: به تبع تخلفات ساختمانی صورت گرفته و با توجه به ضوابط و مقررات حاکمه، عوارض قانونی به بنای ساختمانی خلاف ساز تعلق گرفته است که این عوارض پس از طی تشریفات خاص مقرر در قانون توسط مراجع ذیصلاح از جمله شورای اسلامی شهر در تعرفه پیشنهادی سالهای ماضی تصویب شده است و تاکنون نیز به اعتبار آن خدشه‌ای وارد نشده است ضمن اینکه تعرفه عوارض این شهرداری هر ساله بعد از تصویب آن توسط شورای اسلامی شهر تا قبل از ۱۵ بهمن هر سال تصویب و اعلان عمومی می‌شود به همین منظور و در تحقق این امر مهم در تعرفه مصوب این شهرداری کلیه عوارض مورد مطالبه به صورت کاملاً قانونی پیش‌ بینی و تصویب شده است. رابعاً: این ادعا که مقنن در حوزه تخلفات ساختمانی صرفاً یک واکنش که همانا پرداخت جریمه نقدی است را مقرر نموده و مالکین را از پرداخت عوارض معاف می‌سازد مبتنی بر استنباطی نادرست بوده که با هیچ یک از نصوص قانونی قابل انطباق نمی‌باشد. چرا که اساساً مبنا و منشاء و ماهیت عوارض با جرایم ساختمانی دارای تفاوت بنیادی بوده بدین مضمون که در کمیسیون‌های ماده صد در فرض عدم اعمال تبصره ۱ و اعمال تخفیف در مجازات و جریمه نقدی نمودن متخلف ساختمانی صرفاً از باب عکس العمل قانونی در حوزه تخلفات است و این در حالیست که مبنا و منشاء عوارض متعلقه به املاک که مستنداً به بند ۱۶ ماده ۷۶ شوراها قانون تجمیع عوارض و غیره وضع و عملیاتی می‌شود ارتباطی به جرایم نداشته و دو مقوله جداگانه است. لذا این تصور که کمیسیون ماده صد در مقام رسیدگی فقط به تحمیل جریمه پسنده نموده مرتکب تخلف ساختمانی از پرداخت عوارض معاف می‌باشد، اولاً: متکی به ادله قانونی نبوده. ثانیاً: علت عدم پرداخت کمیسیون ماده صد به مقوله عوارض نه به معنای ضمنی معافیت از آن است بلکه بدین جهت است که کمیسیون ماده صد یک کمیسیون تخصصی و با حدود و وظایف اختصاصی بوده که صرفاً اختیار رسیدگی به جرایم موضوع تخلفات ساختمانی را دارد نه عوارضی که در صلاحیت اختصاصی کمیسیون ماده ۷۷ شهرداری است، بنابراین از آنجا که با عنایت به مستندات موجود تخلفات ساختمانی شاکی از هر حیث محرز و مسلم است و از طرف دیگر عوارض مورد مطالبه نیز به تبع تخلفات ساختمانی صورت گرفته و بر اساس تعرفه مصوب و برابر ضوابط و مقررات تعلق گرفته است. مضافاً اینکه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری برابر دادنامه شماره ۵۸۷ ـ ۱۳۸۳/۱۱/۲۵ در کلاسه پرونده ۴۳۹/۸۱ در خصوص عوارض متعلق زیربنا و پذیره و اضافه تراکم و تغییر کاربری و... به صراحت در رأی مذکور اعلام نموده‌اند. «نظر به اینکه جرایم مندرج در تبصره‌های ماده ۱۰۰ قانون شهرداری در واقع و نفس الامر به  منزله مجازات تخلفات ساختمانی مورد نظر مقنن بوده و انواع مختلف عوارض قانونی در حقیقت از نوع حقوق دیوانی ناشی از اعمال مجازات محسوب می‌شود. بنابراین به لحاظ تفاوت و تمایز وجوه عناوین مذکور در یکدیگر مصوبه مورد اعتراض از جهت اینکه مفید لزوم استیفاء عوارض قانونی مربوط است مغایرتی با قانون ندارد). بنابه مراتب فوق با توجه به مستندات موجود تخلفات ساختمانی شاکی از هر حیث محرز و مسلم است و از طرف دیگر عوارض مورد مطالبه نیز به تبع تخلفات ساختمانی صورت گرفته و بر اساس تعرفه مصوب و برابر ضوابط و مقررات تعلق گرفته است. رد دعوای نامبرده مورد استدعاست. " در اجرای ماده۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال  ۱۳۹۲ پرونده به هیأت تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع می‌شود و هیأت مذکور به موجب دادنامه شماره ۱۱۱۱ـ ۱۴۰۰/۹/۱۰ ماده ۱۹ تعرفه عوارض و بهای خدمات شورای اسلامی شهر رشت سال‌های ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ به استثناء آن قسمت از ماده یادشده مبنی بر محاسبه مساحت آن به عنوان زیربنا و اخذ عوارض را قابل ابطال تشخیص نداد و رأی به رد شکایت صادر کرد. رأی مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت. رسیدگی به تقاضای ابطال تبصره ۳ ماده ۱۶ تعرفه عوارض و بهای خدمات شورای اسلامی شهر رشت سال ۱۳۹۸، تبصره ۳ ماده ۱۶ تعرفه عوارض و بهای خدمات شورای اسلامی شهر رشت سال ۱۳۹۹ و اصلاحی سال ۱۳۹۹ و قسمتی از ماده ۱۹ تعرفه عوارض و بهای خدمات شورای اسلامی شهر رشت سال‌های ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ در دستورکار هیأت عمومی قرار گرفت. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۰/۱۰/۱۴ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است. رأی هیأت عمومی هرچند براساس بند ۱۶ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی، تصویب لوایح برقراری یا لغو عـوارض شهر و همچنین تغییر نـوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاستهای عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می‌ شود، از جمله وظایف و مسئولیتهای شوراهای اسلامی شهر است، ولی هیأت عمومی دیـوان عـدالت اداری براساس آرای متعدد خود از جمله آرای شماره ۱۰۳۰ ـ ۱۳۹۶/۱۰/۱۲ و شماره ۱۷۴۸ ـ ۱۳۹۹/۱۱/۱۸ وضع عوارض برای بناهای احداثی ابقاء شده در کمیسیون ماده ۱۰۰ قانون شهرداری را صرفاً در رابطه با عوارض صدور پروانه ساخت مورد تأیید قرار داده و وضع عوارضی جز عوارض مذکور به میزان چند برابر، از مصادیق عوارض مضاعف محسوب می‌شود. بنا به مراتب فوق، تبصره ۳ ماده ۱۶ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۸، تبصره ۳ ماده ۱۶ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۹ و اصلاحی سال ۱۳۹۹ که متضمن اخذ عوارض به میزان چند برابر برای طبقات مازاد احداثی و هر نوع پیش آمدگی مشرف بر معابر عمومی و همچنین کلّیه تراکمهای تخصیص یافته توسط شهرداری در اجرای مصوبات کلّی کمیسیونهای ماده ۵ است، و نیز قسمتی از ماده ۱۹ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال‌های ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ آن شهر که در رابطه با قیمت علاوه بر مساحت است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌ شود. رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری