مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری.
شاکی: آقایان ۱- سهراب اژدهاکش ۲- حسن رضائیان ۳- ابراهیم یثربی.
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای الف، ج ماده ۳، ماده ۴ و بندهای آن از آییننامه اجرائی تبصره یک بند ۵ الحاقی به ماده ۸۴ قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین.
مقدمه: شکات به شرح دادخواستهای تقدیمی اعلام داشتهاند، عشایر که امام راحل (ره) به عنوان ذخائر مملکت یاد نمودهاند پشتوانه عظیم در حفظ نظام ارزشمند انقلاب اسلامی از همه جوانب میباشند. عشایری که سرمایه خویش را همان دام و مرتع میدانند با این حال چند سالی است که روند تخریب و تصرفات عدوانی و یا واگذاری مراتع عشایر به غیر افزایش یافته و شاهد از دست دادن سرمایه عشایر میباشیم. چرا مراتع به صنعت گران یا افراد حقیقی و حقوقی غیر واگذار میگردد که به نظر میرسد عاملی بدتر از کوچ عشایر جهت فرسایش خاک و تخریب جنگل و محیط زیست میباشد. عشایر امید به مستند قانونی موسوم به تبصره یک ماده ۴۷ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۲۷/۱/۱۳۸۱ مجلس شورای اسلامی دوختهاند که متأسفانه هیأت وزیران با تصویب آییننامه اجرائی مذکور در تبصره یک ماده ۴۷ قانون فوقالذکر به شماره ۲۶۹۴۵/ه ۲۳۶۳۹/ت مورخ ۱۴/۸/۱۳۸۲ موجب یأس و ناامیدی عشایر و از دست دادن مرتع و سرمایه عشایر و همچنین افزایش تخریب مراتع و محیط زیست گردیده است. در آییننامه مورد شکایت و در بندهای الف و ج ماده ۳ و ماده ۴ و بندهای آن به ویژه بندهای G و D دست عاملان تخریب و سودجویان را بازگذاشته و با سلب حق مالکیت منافع از عشایر و تشخیص لغو پروانه و واگذار مراتع به اشخاص غیر و حتی نحوه محاسبه خسارات قابل پرداخت هم فقط معادل ۱۰ سال و آن هم در ییلاق و یا قشلاق به سازمان جنگلها و آبخیزداری و مراتع کشور داده است و هرگونه حق اعتراض را از صاحب اصلی آن سلب نموده است. در مقررات مورد شکایت آمده است «ماده ۳- واگذاری محدودههای پروانه چرا (بهرهبرداری مراتع) منوط به شرایط زیر خواهد بود: الف- تشخیص و موافقت سازمان جنگلها، مراتع و آبخیزداری کشور بـا توجه بـه مطالعات انجام شـده منطقه و تناسب کاربـری اراضـی و مطالعـات و تحقیقات
صـورت گرفته و بـه منظور تعیین ارزش اکولوژیک و اکوسیستمهای طبیعی کشور که توسط سازمان حفاظت محیط زیست صورت میگیرد.... ج- بلا معارض کردن محدودههای واگذاری با اصلاح یا لغو پروانههای صادر شده و کاهش یا حذف دام متناسب با آن – ماده ۴- نحوه محاسبه حقوق بهرهبرداران به شکل زیر خواهد بود. G + (K ×E×D×C×B×A)= X X- حقوق بهرهبرداران (به ریال) A- تعداد دام مجاز مندرج در پروانه چرا B- علوفه مورد نیاز یک واحد دامی در روز (برابر با ۷/۱ کیلوگرم علوفه مرتعی) C- قیمت یک کیلوگرم علوفه خشک مرتعی (به ریال) که هر ساله در ابتدای سال توسط سازمان جنگلها، مراتع و آبخیزداری کشور تعیین میشود. D- تعداد روزهای قابل بهرهبرداری به مدت حداکثر ۱۰ سال در مواردی که سابقه پروانه مدت کمتری را شامل شود، مدت مذکور ملاک عمل خواهد بود. E- نسبت سطح واگذاری به سطح کل عرصه پروانه مورد نظر K- ضریبی است که با توجه به سابقه بهرهبرداری، کیفیت و موقعیت مکانی مرتع (ییلاقی، قشلاقی و غیره) محصولات فرعی شاخص، حفاظت خاک، مدیریت مرتع، تنوع زیستی و غیره از ۸/۰ تا ۲/۱ بنابه تشخیص سازمان جنگلها، مراتع و آبخیزداری کشور تعیین میشود. G- ارزش اعیانی مستحدثات و تأسیساتی که در جهت بهرهبرداری ایجاد شده است و بر اساس توافق طرفین و با محاسبه کارشناس رسمی دادگستری مرضی الطرفین صورت میگیرد.» با عنایت به مخالفت بندهای (الف) و (ج) ماده ۳ و همچنین ماده ۴ و بندهای آن بالاخص بندهای G و D با تبصره یک ماده ۴۷ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۲۷/۱۱/۱۳۸۰ ابطال قسمتهای مذکور از تصویبنامه مربوط را تقاضا دارد. رئیس دفتر معاونت حقوقی و امور مجلس رئیس جمهوری در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره ۱۱۴۳۸ مورخ ۲۸/۲/۱۳۸۴ ضمن ارسال تصویر نامههای شماره ۴۰۸۷/کح مورخ ۲۵/۱۲/۱۳۸۳ وزارت جهاد کشاورزی، شماره ۵۵۸۵۱-۵۲ مورخ ۹/۱۲/۱۳۸۳ سازمان حفاظت محیط زیست و شماره ۱۴۴۸۰۹/۱۶۰۴ مورخ ۲۹/۱۰/۱۳۸۳ سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور اعلام داشتهاند، نظر به اینکه درماده ۴۷ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مقرر شده است متن زیر به عنوان بند «۵» به ماده (۸۴) قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین مصوب ۲۸/۱۲/۱۳۸۳ الحاق میگردد: بند ۵ ماده ۸۴ قانون، در راستای ایجاد تعادل دام در مـراتع، بـه وزارت جهاد کشاورزی و دستگاههای تـابعه اجـازه داده میشود از
محـل صدور و یـا تجدید سالانـه پروانه چرای دام در مراتع، مبلغی را معادل یک در هزار ارزش متوسط هر واحد دامی دریافت و به حساب درآمد عمومی (نزد خزانهداری کل) واریز نماید. تبصره یک: پروانه چرا (پروانه بهرهبرداری مراتع) مدرک معارض محسوب شده و واگذاری اراضی محدوده پروانه بهرهبرداری با رعایت حقوق دارندگان پروانه بهرهبرداری براساس آییننامههایی خواهد بود که به پیشنهاد مشترک وزارت جهاد کشاورزی و سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور و تصویب هیأت وزیران خواهد رسید. بنابراین با توجه به اینکه واگذاری اراضی یاد شده (که در مالکیت دولت میباشد ولو آنکه پروانه چرا برای آن صادر شده باشد) طبق این تبصره قانونی تجویز شده و جنبه تکلیفی ندارد، هیأت دولت در مقام واگذاری اراضی (که در مالکیت دولت است) شرایطی را برای واگذار شونده تعیین نموده است و یکی از آنها این است که حقوق دارندگان حق چرا را خریداری نموده باشد. علیهذا حکم آییننامه موجب محدودیت برای دارندگان پروانه چرا نمیباشد و برای آنان تکلیفی مقرر نشده است تا با واگذاری حق چرا موافقت نمایند. بلکه این ماده صرفاً شرایط واگذاری اراضی به متقاضی ملک را تعیین نموده و الزام برای دارندگان پروانه چرا نمیباشد، تا از این جهت قابل ایراد باشد. با توجه به مراتب فوق خواهشمند است رأی صادر فرمایید. ۱- در نامه مدیرکل دفتر حقوقی وزارت جهاد کشاورزی آمده است، از بدو تصویب قوانین راجع به منابع طبیعی کشور تاکنون، قانونگذار همواره مراتع را از جمله اموال عمومی و انفال قلمداد نموده و اشخاص خصوصی را از تعرض و تصرف و به ثبت رساندن آنها ممنوع نموده است. که در این رابطه میتوان به ماده یک و ۲ قانون ملی شدن جنگلها مصوب ۱۳۴۱ و مواد ۲ و ۳ قانون حفاظت و بهرهبرداری از جنگلها و مراتع مصوب ۱۳۴۶ اشاره نمود. تبصره یک ماده ۳ قانون اخیرالذکر به صراحت نحوه استفاده از مراتع را بیان نموده است که به دو صورت در قالب پروانه چرا و همچنین انعقاد قرارداد طرحهای مرتعداری انجام میشود. به عبارت دیگر قانونگذار در این تبصره ضمن حفظ و حبس عین عرصه (رقبه) اجازه استفاده از مراتع را در قالب صدور پروانه چرا برای دامداران و بهرهبرداران صادر نموده است و تشخیص این امر را نیز به عهده و اختیار مامورین صلاحیتدار قرار داده است. لذا با توجه به اینکه صدور پروانه چرا و دادن مجوز و امتیاز استفاده از مراتع برای تعلیف دام وسیله دولت به بهرهبرداران برابر قوانین مارالذکر اذن محض میباشد و برابر عمومات قانون اذن سبب ایجاد حق برای ماذون
نمیشود بلکه هر لحظه اذن (دولت) اختیار دارد و میتواند از اذن خود رجوع نماید. ۲- در نامه معاون توسعه مدیریت و امور مجلس سازمان حفاظت محیط زیست آمده است، ... ولی در خصوص بند G ماده ۴ آییننامه مورد نظر به نظر میرسد اجرای عملی این بند با مشکل مواجه شود، زیرا که تعیین قیمت یا بایستی با توافق طرفین متقاضی و بهرهبردار صورت گیرد و یا الزاماً توسط کارشناس رسمی دادگستری قیمت گذاری شود. ۳- مدیرکل دفتر حقوقی سازمان مدیریت و برنامهریزی نیز در لایحه جوابیه اعلام داشتهاند، تبصره یک ماده (۴۷) صرفاً به منظور حمایت از حقوق صاحبان پروانه چرای دام تدوین گردیده است و آییننامه اجرائی تبصره یک بند ۵ الحاقی ماده ۸۴ قانون وصول برخی از درآمدهای دولت نیز در همین راستا تنظیم و تصویب شده است. بند (الف) ماده ۳ از نقاط قوت آییننامه بوده تا هرگونه واگذاری اراضی را در چهارچوب مطالعات و تناسب کاربری اراضی هدایت نماید. ۲- بند (ج) ماده ۳ واگذاری محدوده پروانه چرا را مشروط به بلامعارض نمودن آن نموده است، ۳- ماده ۴ آییننامه مزبور نحوه محاسبه حقوق بهرهبرداران را ضابطه مند نموده است. تنظیم کنندگان شکواییه فرض نمودهاند که مستحدثات و تأسیساتی که در جهت بهرهبرداری ایجاد شده است جزو مالکیت شخصی آن افراد تلقی میشود. در حالی که اصولاً بر اساس طرحهای مدیریت منابع طبیعی (جنگلداری و یا مرتعداری) احداث این گونه مستحدثات صرفاً در راستای اهداف بهرهبرداری مجوز مییابد و پس از اتمام دوره برداری، این گونه مستحدثات و یا تأسیسات جزو اموال عمومی تلقی میگردد. هیأت عمومـی دیوان عـدالت اداری در تـاریخ فـوق با حضور رؤسا و مستشاران و دادرسان علیالبدل شعب دیوان تشکیل و پس از بحث و بـررسی و انجام مشـاوره با اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رأی مینماید.
رأی هیأت عمومی
طبق ماده یک قانون ملی شدن جنگلها مصوب ۱۳۴۱، از تاریخ تصویب قانون مذکور، عرصه و اعیانی کلیه جنگلها و مراتع و بیشههای طبیعی و اراضی جنگلی کشور جزء اموال عمومی محسوب و متعلق به دولت است ولو اینکه قبل از این تاریخ افراد آن را متصرف شده و سند مالکیت گرفته باشند. نظر به اینکه حسب تبصره یک مـاده ۴۷ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال ۱۳۸۰ موضوع بند ۵ الحاقی به ماده ۸۴
قانـون وصول برخـی از درآمـدهای دولت و مصرف آن در مـوارد معین مصـوب ۱۳۷۳، پـروانه چرا (پـروانه بهرهبرداری مراتع) مدرک معارض محسوب شده و واگذاری اراضی محدوده پروانه بهرهبرداری با رعایت حقوق دارندگان پروانه بهرهبرداری براساس مصوبه هیأت وزیران مجاز اعلام گردیده است، بنابمراتب فوقالذکر و اینکه پروانه چرای دام فینفسه نافی مالکیت دولت در مراتع طبیعی و حق نظارت و حمایت و نگهداری از آنها نیست و موارد مورد اعتراض شاکی نیز متضمن نفی حقوق دارندگان پروانه بهرهبرداری در محدوده تعیین شده نمیباشد، بنابراین مقررات مورد اعتراض مغایرتی با قانون ندارد و خارج از حدود اختیارات قوه مجریه در وضع مقررات دولتی نمیباشد./
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
معاون قضائی دیوان عدالت اداری
مقدسیفرد