رای هیات تخصصی دیوان عدالت اداری درباره ابطال نظام‌نامه انتخابات نظام مهندسی ساختمان

هیأت تخصصی اراضی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست * شماره پرونده: هـ ت/ ۰۳۰۰۱۶۲ـ۰۳۰۰۱۶۵ * شماره دادنامه سیلور:   ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۲۹۵۴۴۸۶     تاریخ: ۱۴۰۳/۱۲/۱۱ * شاکیان:   آقایان رحیم اله سهرابی و اتابک خجیر * طرف شکایت: وزارت راه و شهرسازی * موضوع شـکایت و خواسته: ابطال نظامنامه انتخابات تمام الکترونیکی هیات مدیره سازمان نظام مهندسی ساختمان استان ها ابلاغی تحت نامه مورخ ۱۴۰۳/۳/۲ معاون مسکن و ساختمان وزارت راه و شهرسازی و قائم مقام وزیر راه و شهرسازی در نهضت ملی مسکن * شاکیان دادخواستهایی به طرفیت وزارت راه و شهرسازی به خواسته ابطال نظامنامه انتخابات تمام الکترونیکی هیات مدیره سازمان نظام مهندسی ساختمان استان ها ابلاغی تحت نامه مورخ ۱۴۰۳/۳/۲ معاون مسکن و ساختمان وزارت راه و شهرسازی و قائم مقام وزیر راه و شهرسازی در نهضت ملی مسکن به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیأت عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می باشد : " نظامنامه انتخابات تمام الکترونیکی هیات مدیره سازمان نظام مهندسی ساختمان استان ها بسمه تعالی انتخابات هیات مدیره سازمان نظام مهندسی ساختمان استان ها مهمترین رویداد حرفه ای در دوران عمر این نهاد تخصصی و فرصتی مغتنم برای حضور مسئولانه جامعه مهندسی در جهت رشد و اعتلای کیفیت مهندسی در ایران اسلامی است . ارتقاء اهداف حرفه ای، تخصصی و صنفی سازمان همواره مورد توجه بوده و ضرورت حضور اشخاص خردمند، مدیر و مدبر به منظور اجرایی نمودن اهداف و خط مشی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان جهت سکان داری این جامعه حرفه مند بیش از پیش احساس می گردد . هدف از تدوین این نظام نامه ایجاد وحدت رویه در برگزاری انتخاباتی تمام الکترونیکی در نهایت دقت و شفافیت به منظور جلب مشارکت حداکثری جامعه فرهیخته در فضایی رقابتی کاملا سالم و عادلانه می باشد . در این مسیر از خداوند متعال استعانت میجوییم و امیدواریم تا با اجرای دقیق این شیوه نامه و مفاد قانون نظام مهندسی کنترل ساختمان و آیین نامه اجرایی آن ضمن جلب رضایت عمومی، شاهد انتخاباتی پرشور منتج به هیات مدیره ای لایق باشیم . معاون مسکن و ساختمان و قائم مقام وزیر در صنعت ملی مسکن فصل اول ـ تعاریف : ماده ۱. اصلاحات زیر در معانی مربوط به کار می رود : ۱ ـ۱. قانون: قانون نظام مهندسی کنترل ساختمان مصوب اسفند ماه ۱۳۷۴ . ۲ ـ۱. آیین نامه: آیین نامه اجرایی قانون نظام مهندسی کنترل ساختمان مصوب بهمن ماه ۱۳۷۵ و اصلاحات بعدی آن . ۳ ـ۱. ابلاغیه ها: نظام نامه ها و بخشنامه هایی که توسط مقام عالی وزارت یا معاون مسکن و ساختمان یا مدیر کل دفتر توسعه مهندسی ساختمان که در این نظام نامه به اختصار رئیس دستگاه نظارت کشور نامیده می شود، ابلاغ می گردد . ۴ ـ۱. دستگاه نظارت: وزارت راه و شهرسازی که مسئولیت قانونی کنترل و تأیید فرآیند انتخابات در سراسر کشور از شروع تا خاتمه آن و صدور اعتبار نامه منتخبان را بر عهده داشته و مرجع رسیدگی به شکایات مرتبط با انتخابات در مراحل مختلف بوده، صحت برگزاری انتخابات را تأیید می کند، که شامل دو بخش زیر است : الف ـ دستگاه نظارت کشور: در محل دفتر توسعه مهندسی ساختمان وزارت راه و شهرسازی، مستقر می باشد . ب ـ دستگاه نظارت استان: در محل اداره کل، مستقر بوده و زیر نظر دستگاه نظارت کشور انجام وظیفه می نماید . ۵ ـ۱. اداره کل: اداره کل راه و شهرسازی استان . ۶ ـ۱. سازمان: سازمان نظام مهندسی ساختمان ( شورای مرکزی) ۷ ـ۱. سازمان استان: سازمان نظام مهندسی ساختمان استان . ۸ ـ۱. هیأت اجرایی: هیأت اجرایی انتخابات موضوع ماده ۱۳ قانون و ماده ۶۲ آیین نامه . ۹ ـ۱. انتخابات: انتخابات هیات مدیره سازمان نظام مهندسی ساختمان استان ها . ۱۰ ـ۱. سامانه: سامانه ای تمام الکترونیکی که کلیه مراحل ثبت نام، بررسی صلاحیت، اعلام نتایج و رسیدگی به شکایات از طریق آن صورت می پذیرد . ۱۱ ـ۱. پروانه اشتغال: پروانه اشتغال به کار مهندسی موضوع ماده ۴ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان ( مصوب اسفند ماده ۱۳۷۴) ۱۲ ـ۱. جدول زمانبندی: برنامه اجرایی انتخابات، که به منظور ایجاد وحدت رویه، ملاک عمل دستگاه های نظارت و هیأت های اجرایی در استان خواهد بود . ۱۳ ـ۱. داوطلب انتخابات (نامزد): شخص حقیقی واجد شرایط برای عضویت در هیات مدیره سازمان نظام مهندسی ساختمان استان . ............. فصل هفتم ـ تخلفات انتخاباتی : ۱ ـ۷. موارد زیر از جمله مصادیق معرفی به شورای انتظامی محسوب می گردد : ............. ۷ ـ۱ـ۷. عدم همکاری رئیس، هیات رئیسه، خزانه دار و هیات مدیره سازمان استان ها در حسن برگزاری انتخابات یا ایجاد مانع در روند اجرا یا عدم تامین هزینه های آن . این نظامنامه و ترتیبات منبعث از آن برای ادارات کل، سازمان و سازمان استان ها لازم الاجرا و لازم الاتباع می باشد ." * دلایل شاکیان برای ابطال مقرره مورد شکایت : ـ آقای رحیم اله سهرابی به موجب دادخواستی اعلام کرده است که : وزارت راه و شهرسازی در مورخ ۱۴۰۳/۳/۲ اقدام به صدور یک نظام نامه برای اجرای انتخابات هیئت مدیره های سازمان نظام مهندسی ساختمان در مهر ماه امسال، در کلیه استانها در ۷ فصل و ۱۸ پیوست نموده است که مخالف با مفاد قانون نظام مهندسی ساختمان و آیین نامه اجرایی آن است، لذا تقاضای ابطال این نظام نامه طبق بند ۱ ماده ۱۹ قانون دیوان عدالت اداری و بدوا اجرای دستور موقت توقف نظام نامه فوق طبق ماده ۲۵ این قانون به جهت جلوگیری از تضیع حق عمومی اعضای سازمان نظام مهندسی ساختمان مورد استدعاست . دلایل به شرح زیر می باشند : طبق  مفاد بند" الف" از ماده ۹ قانون نظام مهندسی ساختمان و همچنین در ماده ۵۷ آئین نامه اجرایی آن، انتخاب اعضای هیئت مدیره سازمان های نظام مهندسی به مجامع عمومی سازمان استان ها محول شده است و و لذا برگزاری انتخابات توسط وزارت مذکور وجه قانونی ندارد و تاکنون نیز هیچ اقدامی برای تشکیل مجمع عمومی سازمان استانها انجام نشده است . شرایط انتخاب شوندگان هیات مدیره مذکور نیز در ماده ۱۱ قانون، در ۶ بند و یک تبصره ذکر شده  است ولیکن در نظام نامه مذکور شرایط دیگری هم اضافه و شرایطی هم تغییر داده شده اند که با ماده مذکور منافات دارد . برای  شروع روند انتخابات هیئت مدیره ها هم در ماده ۱۳ قانون، تشکیل هیئت های اجرایی متشکل از ۳ تا ۷ نفر از اعضای سازمان با نظارت وزارت راه و شهرسازی پیش بینی شده است ولیکن  در مفاد  ماده ۶۲ آئین نامه اجرایی آن،مشخص نیست که  انتخاب این ۳ تا ۷ نفر توسط چه کسانی خواهد بود ( هیئت مدیره ؟ اعضا؟ یا وزارتخانه؟)  و در ادامه هم  ذکر شده، وظیفه تدارک برگزاری انتخابات،با هیات های  اجرایی سازمان استان  و با نظارت وزارت راه و شهرسازی است که در نظام نامه به عکس عمل شده  است . در  بند "ث" ماده ۶۴ آئین نامه اجرایی مذکور  آمده که هیات اجرایی  باید روز و ساعت و محل برگزاری انتخابات را پس از تایید دستگاه نظارت  تعیین نماید که این قسمت  با ماده ۵۷  آیین نامه اجرایی و نیز با بند "الف"  ماده ۹ قانون نظام مهندسی منافات و تناقض دارد که این وظیفه را در اختیار مجمع عمومی سازمان استانها  قرار داده است . طبق ماده ۶۲ آئین نامه اجرایی ابلاغ نظام نامه انتخابات از وظایف هیات اجرایی سازمان استان  است . آقای اتابک خجیر نیز به موجب دادخواستی جداگانه اعلام کرده است که : در نظام نامه انتخابات صریحا تاکید شده است که انتخابات دهمین دوره اعضای هیات مدیره استانها به صورت تمام الکترونیکی برگزار خواهد شد که این موضوع مغایر مواد ۶۷ الی ۶۹ آئین نامه اجرائی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان هست و مستندا به این مواد رای گیری میبایست به صورت دستی و بر روی ورقه رای، صورت گیرد . در پاراگراف آخر ابلاغیه معاون محترم مسکن و ساختمان وزارت راه و شهرسازی مندرج در صفحه ۱ نظام نامه انتخابات سال ۱۴۰۳ اعضای هیات مدیره سازمانهای نظام مهندسی تاکید شده است "اجرای دقیق این شیوه نامه و مفاد قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان و آیین نامه اجرایی آن ضمن جلب رضایت عمومی شاهد انتخاباتی پرشور منتج به هیات مدیره ایی لایق باشیم" همانطوری که در این ابلاغیه نیز تاکید شده است ملاک عمل اصلی برای برگزاری انتخابات قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان و آیین نامه اجرایی آن می باشد و هیچ بخشنامه، نظامنامه و ... نمی تواند مغایر با آنها باشد و باتوجه به این که آیین نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب مورخ بهمن ماه ۱۳۷۵ هیات محترم وزیران می باشد هرگونه تغییری میبایست به تصویب هیات وزیران برسد لازم به توضیح است که وزیر و معاون وزیر مجوز قانونی مبنی بر ابلاغ بخشنامه و  نظامنامه مغایر آیین نامه اجرایی مصوبه هیات وزیران ندارد . علیرغم مطالب مندرج در بند قبلی و وجود مغایرت قانونی برای برگزاری انتخابات به صورت آنلاین و غیرحضوری به استحضار حضرتعالی میرساند رای گیری برخط و الکترونیکی غیرحضوری دارای ایراداتی است که ناقض مراجعه مستقیم و مخفی بودن رأی بوده و انتخابات را از مشروعیت ساقط نموده و در مغایرت و تضاد نص صریح آیین نامه اجرایی قانون هست . برگزاری انتخابات برخط به علت دارا بودن نقایض زیاد باعث بروز تخلفات عمده ای میگردد به طور مثال به علت عدم حضور رای دهندگان در مکانهای زیر نظر دستگاه نظارت و عدم احراز مشخصات رای دهندگان امکان رای دادن با یک IP یا یک مکان وجود دارد در انتخابات مشابه هم چندین ده رای از یک کامپیوتر و از یک شرکت داده شده است. لذا دخالت اشخاص ذی نفع اعم از دفاتر مهندسی و یا هر شخص دیگر در انتخابات موجب اضرار و تضییع حقوق اعضا و مغایر بندهای ۷ و ۹ ماده ۲ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان می باشد . در بند ۱۰ قسمت ب از وظایف هیات اجرایی مندرج در صفحه ۱۲ و تبصره ۳ بند فوق، نظام نامه انتخابات سال ۱۴۰۳ اعضای هیات مدیره سازمانهای نظام مهندسی به وضوح تاکید شده که آرا به صورت الکترونیکی خواهد بود . * خلاصه مدافعات طرف شکایت : مطابق نص صریح ماده ۱۳ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب ۱۳۷۴، «چگونگی انتخابات و تشکیل هیات اجرایی و اختیارات و وظایف هیات یاد شده به شرح مندرج در آیین نامه اجرایی این قانون خواهد بود» و ماده ۴۲ قانون یاد شده اشعار می دارد: «وزارت مسکن (راه) و شهرسازی مکلف است حداکثر ظرف شش ماه نسبت به تهیه آیین نامه اجرایی این قانون اقدام نماید» و آیین نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان در تاریخ ۱۳۷۵/۱۱/۱۷ به تصویب هیأت وزیران رسیده است . مطابق ماده ۶۲ آیین نامه اجرایی موصوف و اصلاحیه های آن، برای انجام انتخابات هیات مدیره، هیات اجرایی انتخابات مرکب از ۳ تا ۷ عضو نظام مهندسی استان با حداقل هفت سال سابقه کار انتخاب خواهد شد. تعداد اعضای هیات اجرایی انتخابات برای استانهایی که تا ۲۰۰۰ عضو دارند ۳ تا ۵ نفر و تا ۵۰۰۰ عضو ۵ تا ۷ نفر و بیش از آن ۷ نفر خواهد بود. هیات مذکور با نظارت وزارت مسکن (راه) و شهرسازی به عنوان دستگاه نظارت وظیفه برگزاری انتخابات را به عهده خواهد داشت. به منظور تعیین اعضای هیات اجرایی انتخابات، سازمان مسکن و شهرسازی استان، به تعداد ۲ برابر مورد نیاز از اعضای نظام مهندسی استان را انتخاب می نماید و آنها از بین خود نصف اعضا را با اکثریت آراء به عنوان هیات اجرایی انتخابات تعیین و به سازمان مسکن و شهرسازی استان اعلام می نمایند. نظامنامه انتخابات که مورد شکایت شاکی قرار گرفته است، مشابه ادوار گذشته، صرفاً به تبیین ضوابط قانونی مندرج در قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان، آیین نامه های منبعث از آن و دستورالعمل های مرتبط با موضوع پرداخته است تا عوامل دخیل در انتخابات از آن بهره برداری نمایند. البته شاکی نیز هیچ بندی از نظامنامه را مغایر قانون اعلام نکرده است . شاکی به ماده ۹ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان و ماده ۵۷ آیین نامه اجرایی آن برای انتخاب اعضای هیات مدیره اشاره نموده است، این در حالی است که در ماده ۱۳ قانون مرقوم تصریح شده است، «هیات اجرایی انتخابات که حسب مورد در هر استان متشکل از ۳ تا ۷ نفر از اعضای سازمان است با نظارت وزارت راه (مسکن) و شهرسازی وظیفه برگزاری انتخابات را به عهده دارد. چگونگی انتخاب و تشکیل هیات اجرایی و اختیارات و وظایف هیات یاد شده به شرح مندرج در آیین نامه اجرایی این قانون خواهد بود» و در مواد ۵۵، ۶۶، ۶۷،۶۸، ۶۹ و ۷۰ آیین نامه اجرایی آن که ماذون از ماده ۴۲ قانون می باشد، نحوه برگزاری انتخابات به صراحت تبیین شده است و موارد اعلامی توسط شاکی مبنی بر مغایرت مفاد آیین نامه با قانون و همچنین ابهام در نحوه تعیین هیات اجرایی، ناشی از عدم اشراف ایشان به ضوابط قانونی به نظر می رسد. بنابراین روال و جزئیات برگزاری انتخابات در قانون و آیین نامه مورد تبیین قرار گرفته و به گفته شاکی نه توسط وزارت راه و شهرسازی بلکه توسط هیأت اجرایی انتخابات اما با نظارت وزارت مذکور برگزار می گردد. واضح است دادخواست ارائه شده از سوی شاکی بدون ارائه هرگونه دلیل و بار اثباتی مشخص، صرفاً به صورت ادعا و برداشت های شخصی اشتباه به مصداق پرتاب تیری در تاریکی مطرح گردیده که نه تنها کاملاً واهی و بعضاً تحریف شده است، بلکه مطابق با قاعده "البینه علی المدعی" و مفاد ماده ۱۲۵۷ قانون مدنی "هر کسی مدعی حقی باشد باید آن را اثبات کند"، نیازمند اثبات و قطعیت است و با قاعده «باطل بودن اجتهاد در مقابل نص» در تقابل است، در خاتمه رد شکایت شاکی مورد استدعاست . پرونده های شماره هـ ت/۰۳۰۰۱۶۲، هـ ت/ ۰۳۰۰۱۶۵ و هـ ت/۰۳۰۰۲۳۲ مبنی بر درخواست ابطال نظامنامه انتخابات تمام الکترونیکی هیات مدیره سازمان نظام مهندسی ساختمان استان ها ابلاغی تحت نامه مورخ ۱۴۰۳/۳/۲ معاون مسکن و ساختمان وزارت راه و شهرسازی و قائم مقام وزیر راه و شهرسازی در نهضت ملی مسکن در جلسه هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست مورد رسیدگی قرارگرفت و اعضای محترم به اتفاق به شرح ذیل اعلام نظر نمودند : رای هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست ۱ ـ بر اساس ماده ۱۳ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان اصلاحی مصوب ۱۳۹۰ مقرر گردیده: «هیات اجرائی انتخابات که حسب مورد در هر استان متشکل از ۳ تا ۷ نفر از اعضای سازمان است با نظارت وزارت راه و شهرسازی وظیفه برگزاری انتخابات را به عهده دارد. چگونگی انتخاب و تشکیل هیات اجرائی و اختیارات و وظایف هیات یاد شده به شرح مندرج در آیین نامه اجرائی این قانون خواهد بود .» ۲ ـ بر اساس ماده ۱۲۳ آیین نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب ۱۳۷۵ مقرر گردیده: «دستورالعمل های موضوع مواد این آیین نامه ظرف شش ماه به وسیله وزارت مسکن و شهرسازی تهیه و ابلاغ می شود و در موارد سکوت یا ابهام در نحوه اجرا یا اعمال مواد آیین نامه یا دستورالعمل های مربوط طبق نظر وزیر مسکن و شهرسازی عمل خواهد شد . » بنابه مراتب مذکور نظامنامه انتخابات تمام الکترونیکی هیات مدیره سازمان نظام مهندسی ساختمان استان ها ابلاغی تحت نامه مورخ ۱۴۰۳/۳/۲ معاون مسکن و ساختمان وزارت راه و شهرسازی و قائم مقام وزیر راه و شهرسازی در نهضت ملی مسکن با استفاده از اختیارات حاصل از ماده ۱۳ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان اصلاحی مصوب ۱۳۹۰ و ماده ۱۲۳ آیین نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب ۱۳۷۵ و در راستای ایفای وظایف نظارتی از سوی وزارت راه و شهرسازی صادر گردیده و مغایرتی با مواد قانونی مورد استناد شاکیان نداشته و خارج از حدود صلاحیت مرجع وضع آن نبوده و قابل ابطال نمی باشد. این رای به استناد بند (ب) ماده ۸۴ قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوب ۱۴۰۲ ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رئیس محترم دیوان عدالت اداری یا ۱۰ نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است. همچنین این رای به استناد ماده ۹۳ قانون مذکور پس از قطعیت در رسیدگی و تصمیم گیری های آتی مراجع قضایی و اداری، معتبر و ملاک عمل خواهد بود . رئیس هیأت تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری ـ شهریار قلعه