رای هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر

شماره ۰۰۰۱۳۷۴ – ۲۲ /۶ /۱۴۰۱                                                                            بسمه تعالی جناب آقای اکبرپور رئیس هیأت‌مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۰۰۶ مورخ ۱۴۰۱/۶/۸ با موضوع: «۱ـ بندهای الف ـ۱ و الف ـ۲ از فصل هجدهم تعرفه عوارض محلی سال ۱۴۰۰ شهرداری کهریزک که به ترتیب تحت عنوان «عوارض ارزش افزوده حاصل از تفکیک عرصه ـ اعیان (املاک مجاز)» و «بهای خدمات عمومی شهری به لحاظ تفکیک عرصه ـ اعیان (املاک غیرمجاز)» از تاریخ تصویب ابطال شد. ۲ـ اطلاق تبصره‌های ۲ و ۴ فصل هجدهم تعرفه عوارض محلی سال ۱۴۰۰ شهرداری  کهریزک در حدی که متضمن تعیین عوارض تفکیک است از تاریخ تصویب ابطال شد. ۳ـ  تبصره ۸ فصل هجدهم تعرفه عوارض محلی سال ۱۴۰۰ شهرداری کهریزک در خصوص عوارض تفکیک عرصه اراضی و اعیان ساختمانها از تاریخ تصویب ابطال شد. ۴ـ اطلاق تبصره ۱۱  فصل هجدهم تعرفه عوارض محلی سال ۱۴۰۰ شهرداری کهریزک که متضمن تسری عوارض  به املاک و ساختمان‌هایی است که تا پایان سال ۱۳۹۱ پایانکار دریافت کرده‌اند، از تاریخ تصویب  ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیأت عمومی و هیأت‌های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یدالله اسمعیلی‌فرد تاریخ دادنامه: ۱۴۰۱/۶/۸      شماره دادنامه: ۱۰۰۶        شماره پرونده: ۰۰۰۱۳۷۴ مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: آقای ایمان قوامی فرد موضوع شکایت و خواسته: ابطال فصل ۱۸ و تبصره‌های ۲، ۴، ۸ و ۱۱ آن از تعرفه عوارض سال ۱۴۰۰ شهرداری کهریزک مصوب شورای اسلامی شهر کهریزک گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال فصل ۱۸ و تبصره‌های ۲، ۴، ۸ و ۱۱  آن از تعرفه عوارض سال ۱۴۰۰ شهرداری کهریزک مصوب شورای اسلامی شهر کهریزک را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که: "نظر به اینکه طبق ماده۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداری‌ها، قدرالسهم شهرداری در خصوص ارزش افزوده ناشی از تفکیک و افراز به طور خاص تعیین گردیده و مشروط به شرایط ماده مرقوم و تباصر ذیل آن گردیده است، تصویب و اخذ عوارضی تحت عناوین دیگر، مغایر با ماده مزبور می‌باشد. در تعرفه معترض به آنچه در بند الف ـ۱ در خصوص عوارض ارزش افزوده تفکیک عرصه و اعیان املاک مجاز نام برده شده است، مغایر با قانون است چرا که شهرداری صلاحیتی در خصوص تفکیک و افراز ندارد و این مهم طبق ماده۱۵۴ قانون ثبت اسناد و املاک و ماده۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداری‌ها، در صلاحیت  اداره ثبت  اسناد و امـلاک است. در تفکیک و افراز اراضی، شهرداری خدمتی ارائه نمی‌دهد بلکه صرفاً در مقام انطباق نقشه تفکیکی با طرح‌های مصوب شهری خصوصاً طرح تفصیلی وفق ماده۱۰۱ قانون شهرداری‌ها و ماده۱۵۴ قانون ثبت می‌باشد که طبق مواد مرقوم حتی اگر پاسخ ندهد فرد می‌تواند از طریق محاکم عمومی ملک خویش را تفکیک نماید. از طرف دیگر در بند الف ـ ۲ تعرفه معترض به بهای خدمات عمومی شهری به لحاظ تفکیک عرصه و اعیان (املاک غیرمجاز) مقرر گردیده است که در تفکیک اراضی واقع در محدوده شهر و حریم آن که برابر ماده۱۰۱ قانون شهرداری‌ها صورت مجلس تفکیکی به تصویب شهرداری نرسیده است و همچنین بناهای مطروحه در کمیسیون‌های ماده صد قانون شهرداری‌ها و مواد ۱۴۷ و ۱۴۸ اصلاحی ثبت و اراضی قولنامه‌ای و غیره که به صورت غیرمجاز تفکیک عرصه نموده‌اند به شرح ذیل محاسبه می‌گردد و همچنین عوارض کسر از حد نصاب تفکیک زیر ۵۰۰ مترمربع تصریح شده در ماده۱۰۱ نیز مقرر گردیده است.  آنچه توسط شورای شهر، املاک غیرمجاز نام برده شده، مربوط به املاکی است که بدون اذن شهرداری تفکیک می ‎ شود که بعض آنها طبق مواد ۱۴۷ و ۱۴۸ قانون ثبت و قانون تعیین تکلیف وضعیت ثبتی اراضی و ساختمان‌های فاقد سند رسمی مصوب ۱۳۹۰ سند ثبتی دریافت می‌نمایند. حال شهرداری بدین سبب از آنها مطالبه وجوه می ‎ نماید که کاملاً مغایر با قانون می‌باشد؛ چرا که جریمه و مجازات وفق اصل ۳۶ قانون اساسی در صلاحیت قانونگذار است و جالب تر اینکه خود شهرداری، معابر و شوارع ناشی از تفکیک بدون اخذ عوارض را نام گذاری می‌نماید و به آنها خدمات می‌دهد و رسماً آنها را مدیریت نموده و به رسمیت می‌شناسد و حتی در طرح‌های شهری آتی، معابر موصوف را لحاظ می‌نماید. لکن با استظهار به تعلق عوارض، سعی در درآمدزایی از محل موصوف داشته که مغایر با ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۱۳۸۰ و تبصره ۳ ماده۶۲ قانون برنامه سوم توسعه مصوب ۱۳۹۰ می‌باشد. همچنین در خصوص اعیان املاک این امر وفق مواد ۱۵۰ قانون ثبت و ۱۰۶ آیین‌نامه قانون ثبت با توجه به خاتمه کار شهرداری در مرحله پایانکار منصرف از حیطه وظایف و اختیارات شهرداری بوده و تماماً در صلاحیت اداره ثبت است. در خصـوص اراضی زیر ۵۰۰ مترمربع و اراضی فاقـد حدنصاب تفکیک نیز اخذ وجـوه به علت عدم صلاحیت شهرداری و دارا بودن صلاحیت برای کمیسیون ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی معماری و شهرسازی فاقد محمل و وجاهت قانونی است.  همچنیـن بـه مـوجب آرا متعـدد صـادره از هیـأت عمومـی دیـوان عـدالت اداری  تحت شمـاره دادنامـه‌های ۱۰۸۹ ـ ۱۳۹۶/۱۰/۲۶، ۱۱۵۰ ـ ۱۳۹۶/۱۱/۱۰، ۱۱۵۳  ـ ۱۳۹۶/۱۱/۱۰، ۱۱۴۸ ـ ۱۳۹۶/۱۱/۱۰، ۱۲۶۹ ـ ۱۳۹۶/۱۲/۱۵، ۹۷ ـ ۱۳۹۵/۲/۲۸ و ۱۲۰۶ ـ ۱۳۹۹/۱۰/۶ عوارض تفکیک عرصه و اعیان، عوارض اراضی زیر ۵۰۰ مترمربع، عوارض کسری حدنصاب پارکینگ، عوارض اراضی سنددار موضوع مواد ۱۴۷ و ۱۴۸ قانون ثبت همگی ابطال گردیده است. در خصوص تباصر ذیل ماده آنچه در تبصره ۲ و ۴ در خصوص مواد ۱۴۷ و ۱۴۸ قانون ثبت مقرر گردیده مغایر اصل عطف بماسبق نشدن قانون نیز مفاد رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۱۲۰۶ ـ ۱۳۹۹/۱۰/۶ می‌باشد. چرا که ماده۱۰۱ اصلاحی ناظر به تفکیک و افراز بعد از تاریخ تصویب قانون است و تسری به ماقبل خود ندارد.  در خصوص تبصره ۸ نیز شایان ذکر است ماده۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداری‌ها ناظر بر افراز و تفکیک‌های اختیاری و نه اجباری است. این مهم از صدر ماده۱۰۱ که اشعار می‌دارد: «در موقع دریافت تقاضای تفکیک یا افراز» مستفاد می‌گردد. همچنین تفکیکی که بر اثر عبور لوله‌های آب و گاز و امثالهم صورت می‌پذیرد، فی‌الواقع تفکیک به معنای حقیقی خود  و اصطلاحی شهرسازی نبوده و نوعی تقسیم زمین به طور اجباری و برای تأمین مصالح آبرسانی و گازرسانی و در معنی عام خدمات‌رسانی است. آنچه در تبصره ۱۱ ذیل تعرفه در خصوص شمول عوارض معترض ‎ به بر املاک فاقد پایانکار یا صورت مجلس تفکیکی قبل از سال ۱۳۹۱ مقرر گردیده است آشکارا مغایر با اصل عدم عطف بماسبق شدن عوارض مندرج در تبصره ماده۱۴ آیین‌نامه نحوه وضع و وصول  عوارض مصوب ۱۳۷۸ هیأت وزیران است که این امر را ممنوع نموده است. از طرفی وفق تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده شوراهای اسلامی شهر موظفند عوارض  محلی جدید را که تکلیف آن در این قانون تعیین نگردیده را حداکثر تا ۱۵ بهمن ماه هر سال  برای اجـرا در سال بعد تصویب و اعـلام عمومی نمایند. صراحت قانون مبین آن  است که عـوارض جدید، سالانه اعلان عمومی شود و هیچ موجبی برای عطف بماسبق نمودن آن وجود ندارد. از سوی دیگر طبق تبصره ۱ ماده ۵ قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارائه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی موسوم به قانون تجمیع عوارض مصوب ۱۳۸۱ وضع عوارض محلی جدید و یا افزایش نرخ هر یک از عوارض محلی، می‌بایستی حداکثر تا پانزدهم هر سال برای اجرا در سال بعد تصویب و اعلام عمومی گردد. لذا ابطال مصوبه از تاریخ تصویب مورد تقاضا است."  متن مصوبه مورد شکایت به شرح زیر است:   " فصل هجدهم «عوارض ارزش افزوده افراز اراضی به موجب ماده۱۰۱ قانون» تفکیک اراضی واقع در محدوده شهر و حریم آن که برابر ماده۱۰۱ قانون شهرداری‌ها صورت مجلس تفکیکی به تصویب شهرداری نرسیده است و همچنین بناهای مطروحه در کمیسیون ماده صد قانون شهرداری‌ها و مواد ۱۴۷ و ۱۴۸ اصلاحی ثبت و اراضی قولنامه‌ای و غیره که به صورت غیر مجاز تفکیک عرصه نموده‌اند به شرح ذیل محاسبه می‌گردد: تبصره دو: کلیه املاکی که به استناد مواد ۱۴۷ و ۱۴۸ و غیره سند دریافت و عوارض تفکیک عرصه را به شهرداری پرداخت ننموده‌اند برابر اصلاحیه ماده۱۰۱ قانون شهرداری‌ها مشمول پرداخت عوارض تفکیک می‌باشند.  ......  تبصره چهار: املاکی که خارج از محدوده و داخل حریم شهر قرار دارند و فاقد طرح تفصیلی می‌باشند ولیکن در حریم احتمالی جاده و فضای سبز و غیره قرار گرفته و از طریق مواد ۱۴۷ و ۱۴۸ و غیره اقدام به اخذ سند نموده‌اند مشمول پرداخت عوارض مذکور با رعایت ماده۱۰۱ قانون شهرداری‌ها می‌باشند. تبصره هشت: اگر یک ملک بر اثر عبور خیابان، لوله‌های آبرسانی، گازرسانی و دکل‌های برق به چند قطعه تفکیک گردد به عنوان عامل قهری تلقی شده و عوارض برابر تعرفه مجاز محاسبه خواهد شد. ......... تبصره یازده: املاک و ساختمان‌هایی که تا پایان سال ۱۳۹۱ اقدام به دریافت پایانکار نموده‌اند و یا صورتمجلس تفکیکی اعیانی از اداره ثبت اسناد و املاک داشته باشند مشمول این عوارض نمی‌باشند. در غیر این صورت مشمول خواهند شد. ـ شهرداری کهریزک/رئیس شورای اسلامی شهر کهریزک/استانداری تهران " علیرغم ابلاغ دادخواست و ضمائم آن تا زمان صدور رأی هیأت عمومی، پاسخی از طرف شکایت واصل نشده است. پرونده در اجرای ماده۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری سال ۱۳۹۲ به هیأت تخصصی شوراهای اسلامی ارجاع شد و این هیأت به موجب دادنامه  شماره ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۰۸۰ ـ ۱۴۰۱/۲/۱۸ جدول بند ۲ فصل هجدهم از تعرفه عوارض سال ۱۴۰۰ شهرداری کهریزک تحت عنوان بهای خدمات ناشی از تبدیل یا اضافه واحدهای مجاز و غیرمجاز اعیان مصوب شورای اسلامی شهر کهریزک را قابل ابطال تشخیص نداد و رأی به رد شکایت صادر کرد. رأی مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت. رسیدگی به تقاضای ابطال فصل ۱۸ (به استثنای جدول بند ۲) و تبصره‌های ۲، ۴، ۸ و ۱۱  آن از تعرفه عوارض سال ۱۴۰۰ شهرداری کهریزک مصوب شورای اسلامی شهر کهریزک در دستورکار هیأت عمومی قرار گرفت. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۱/۶/۸ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است . رأی هیأت عمومی الف ـ با توجه به اینکه در ماده۱۰۱ قانون شهرداری (اصلاحی مصوب ۱۳۹۰/۱/۲۸) قانونگذار نحوه تفکیک و وصول قدرالسهم شهرداری و تأمین انواع سرانه، شوارع و معابر را مشخص  کرده و هیأت عمومی دیـوان عـدالت اداری نیز براساس آرای متعدد خود از جمله آرای شماره  ۱۰۳۰ ـ ۱۳۹۶/۱۰/۱۲ و ۱۷۴۸ ـ ۱۳۹۹/۱۱/۱۸ این هیأت، وضع عوارض برای بناهای احداثی ابقاء شده در کمیسیون ماده۱۰۰   قانون شهرداری   را صرفاً در رابطه با عوارض صدور پروانه ساخت مورد تأیید قرار داده و وضع عوارضی جز عوارض مذکور به میزان چند برابر را از مصادیق عوارض مضاعف تشخیص و ابطال کرده است، بنابراین بندهای الف ـ۱ و الف ـ۲ از فصل هجدهم  تعرفه عوارض محلی سال ۱۴۰۰ شهرداری کهریزک که به ترتیب تحت عنوان «عوارض ارزش افزوده  حاصل از تفکیک عرصه ـ اعیان (املاک مجاز)» و «بهای خدمات عمومی شهری به لحاظ تفکیک عرصه ـ اعیان (املاک غیرمجاز)» به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده، جز جدول بند ۲ این مقررات با عنوان «تبدیل واحدهای مجاز»، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. ب ـ با توجه به اینکه در ماده۱۰۱ قانون شهرداری (اصلاحی مصوب ۱۳۹۰/۱/۲۸) نحوه تفکیک و وصول قدرالسهم شهرداری و تأمین انـواع سرانه، شـوارع و معابر مشخص شده و با عنایت به اینکه بر اساس آرای متعدد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از جمله رأی اخیرالصدور شماره ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۶۴۱ـ ۱۴۰۱/۴/۱۴ این هیأت، وضع عوارض تفکیک عرصه اراضی و اعیان ساختمان‌ها مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال شده است، بنابراین اطلاق تبصره‌های ۲ و ۴ فصل هجدهم از تعرفه عوارض محلی سال ۱۴۰۰ شهرداری کهریزک در حدی که متضمن تعیین عوارض تفکیک است و به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند ۱ ماده۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. ج ـ با عنایت به اینکه براساس آرای متعدد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از جمله رأی اخیرالصدور شماره ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۶۴۱ـ ۱۴۰۱/۴/۱۴ این هیأت، وضع عوارض تفکیک عرصه اراضی و اعیان ساختمان‌ها مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار  تشخیص و ابطال شده است، بنابراین تبصره ۸ فصل هجدهم تعرفه عوارض محلی سال ۱۴۰۰  شهرداری کهریزک که مصوب شورای اسلامی این شهر بوده، به دلایل مندرج در آرای مذکور هیأت عمومی دیوان عدالت اداری خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. د ـ با توجه به اینکه براساس تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب  سال ۱۳۸۷ مقرر شده است که: «شوراهای اسلامی شهر و بخش جهت وضع هر یک از عوارض محلی جدید که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده باشد، موظّفند موارد را حداکثر تا پانزدهم بهمن ماه هر سال برای اجرا در سال بعد تصویب و اعلام عمومی نمایند»، بنابراین وضع عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر برای سال‌های گذشته و عطف به ماسبق کردن آنها مغایر با حکم مقرر در تبصره قانونی مذکور است و در نتیجه اطلاق تبصره ۱۱ فصل هجدهم تعرفه عوارض محلی سال ۱۴۰۰ شهرداری کهریزک که متضمن تسری عوارض به املاک و ساختمان‌هایی است که تا پایان سال ۱۳۹۱ به دریافت پایانکار اقدام کرده‌اند، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند ۱ ماده۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.               رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری