رای هیأت عمومی درباره عوارض ورود به محدوده شهر اسلامشهر

رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری درباره ابطال بند 20 و کد (7204-702004) دفترچه عوارض محلی سال 1397 شورای اسلامی شهر اسلامشهر در اجرای مقررات ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری از تاریخ تصویب

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: آقای امید محمدی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 20 و کد (7204-702004) دفترچه عوارض محلی سال 1397 شورای اسلامی شهر اسلامشهر در اجرای مقررات ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری از تاریخ تصویب

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستیابطال بند 20 (کد 7204-702004) دفترچه عوارض محلی سال 1397 شورای اسلامی شهر اسلامشهر در اجرای مقررات ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری از تاریخ تصویبرا خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

"ریاست محترم دیوان عدالت اداری

با سلام و دعای خیر

احتراما؛ اینجانب امید محمدی در خصوصمصوبه شورای شهر اسلامشهر راجع به عوارض ورود به محدوده شهر به علت خروج شورا از حدود اختیار خود و تصویب مقرره ای بر خلاف مقررات و قانون، درخواست ابطال مصوبه مذکور را به شرح ذیل به استحضار آن عالی مقام معروض می دارم:

بخش اول: مشخصات مصوبه مورد اعتراض: مصوبه شورای شهر اسلامشهر راجع به عوارض ورود به محدوده شهر مندرج در بند 20 با کد 7204 - 0702004 عوارض و بهای خدمات سال 1397 شهرداری شهر اسلامشهرشورای اسلامی شهر اسلامشهر، در خصوص تصویب عوارض محلی برای سال 1397، برای املاکی که وارد محدوده شهر می شود عوارضی وضع نموده و شهرداری شهر اسلامشهر نیز در مقام اجرای مصوبه مذکور می باشد و در بند 20 تعرفه عوارض سال 1397 به اخذ این گونه عوارض تصریح نموده است

متن مصوبه به قرار زیر است

بخش دوم:مغایرت مصوبه با قوانین و خروج از اختیارات قانونی (مواد قانونی که ادعای مغایرت مصوبه با آن شده و دلایل و جهات اعتراض از حیث مغایرت مصوبه با قوانین و خروج از اختیارات مرجع تصویب کننده):

1- مغایرت با قانون تعیین وضعیتاملاک واقع در طرحهای دولتی و شهردار­یهاسال 1367

تبصره 4 ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها مصوب 29؍8؍1367 چنین مقرر می­ دارد:

در مواردی که تهیه زمین عوض در داخل محدوده مجاز برای قطعه بندی و تفکیک و ساختمان سازی میسر نباشد و احتیاج به توسعه محدوده مزبور طبق طرحهای مصوب توسعه شهری مورد تأیید مراجع قانونی قرار بگیرد مراجع مزبور می توانند در مقابل موافقت با تقاضای صاحبان اراضی برای استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شهر ، حداکثر تا 20% از اراضی آنها را برای تأمین عوض اراضی واقع در طرحهای موضوع این قانون و همچنین اراضی عوض طرحهای نوسازی و بهسازی شهری به طور رایگان دریافت نمایند

باید توجه داشت که فلسفه وجودی این مقرره که در ابتدای تبصره بیان شده تهیه زمین عوض در داخل محدوده مجاز برای قطعه بندی و تفکیک و ساختمان سازی میسر نباشد با تصویب تبصره 3 ماده 101 اصلاحی قانون شهرداریها در 28؍1؍1390 راجع به تملک اجباری و رایگان اراضی اشخاص هنگام تفکیک و افراز از بین رفته است چرا که دارای همان موضوع تبصره 4 قانون تعیین وضعیت می باشد از سوی دیگر شهرداری با وجود با ماده 101 قانون شهرداری دیگر در ازای تفکیک و قطعه بندی اراضی نه تنها عوضی نباید بپردازد بلکه از ابتدای سال 1390 به بعد نیز مجوز تملک رایگان اجباری را دریافت نموده است

سوای این موضوع چنان که دیده می شود در این مصوبه، تملک اجباری به نحو رایگان محض، وجود ندارد بلکه علاوه بر این که برای این سلب قهری، سقف 20 درصد قرار داده شده، این واگذاری در مقابل موافقت با تقاضای صاحبان اراضی برای استفاده از مزایای ورود به محدوده­ توسعه و عمران شهری است

نکته ای دیگر که حائز اهمیت است این که تملک رایگان در تبصره 4 ماده واحده قانون تعیین وضعیت منوط به تقاضای صاحبان اراضی برای استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شهر است

بنابراین بدون وجود چنین تقاضایی و به صرف ورود اراضی اشخاص به محدوده شهر با مصوبات مراجع قانونی مجوز تملک رایگان نخواهد بود

اما برخی از شهرداریها به این امر توجهی نداشته و حتی بدون تقاضای ذی نفع و صرف قرار گرفتن زمین و ملک در محدوده خدمات شهر ناشی از گسترش شهر تقاضای عوارض سهم خدمات شهرداری را می نمایند که موجب اعتراض ذی نفعان می گردد

یکی از این مصوبات بند 20 تعرفه عوارض شهرداری شهر اسلامشهر می باشد

در هر حال نظر به این که به استناد ماده 4 قانون وصول بخشی از درآمدهای دولت و تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجم توسعه مصوب 1389 وصول هرگونه وجهی از اشخاص باید مستند به قانون باشد که در مانحن فیه قانونی برای اعمال بند 20 با موضوع سهم و عوارض شهرداری از ورود به محدوده شهر و اخذ وجوه از شهروندان وجود ندارد

از سوی دیگر نظریه شماره 5621؍21؍7813؍8؍1378 شورای نگهبان که مشعر داشته اخذ هرگونه وجهی چنانچه استناد قانونی نداشته باشد خلاف شرع تلقی شده و نیز نظریه 1756؍21؍80-21؍4؍1380 شورای نگهبان نیز مشعر داشته چنانچه صاحبان زمین رأسا متقاضی استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شهر نباشد گرفتن هرگونه وجه را خلاف شرع دانسته است

لذا با توجه به مراتب معنونه و نظر به این که محدوده مورد نظر در مواردی که بدون درخواست مالک در محدوده شهر قرار گرفته در این خصوص اخذ وجه مغایر با قانون است

لازم به توضیح است که در نظرات شورای نگهبان از باب ادعای خلاف شرع بودن مصوبه نبوده بلکه از باب استطراد و تشحیذ اذهان عالی مقامان آمده است

قابل ذکر است که اشاره به خلاف شرع بودن موضوع از باب تشحیذ اذهان آن عالی مقامان است و خواسته ای جهت ارسال به شورای نگهبان وجود ندارد

از سوی دیگر به استناد صراحت تبصره 4 ماده واحده قانون تعیین وضعیت حداکثر تا 20% از اراضی به تملک رایگان شهرداری در می آید این در حالی است که بند 20 دفترچه تعرفه عوارض شهرداری شهر اسلامشهر علاوه بر عرصه اعیانی را نیز شامل این 20 درصد نموده است! در هر حال از آنجا که که ضوابط مقرر در تبصره 4 ماده واحده مذکور در تصویب بند 20 تعرفه عوارض محلی سال 1397 شهرداری شهر اسلامشهر مصوبشورای اسلامی شهراسلامشهر رعایت نشده است لذا استدعای ابطال آن از تاریخ تصویب را دارم

باید به نکات ذیل توجه داشت:

- با وجود ماده 101 اصلاحی قانون شهرداریها خصوصا تبصره 3 آن دیگر تبصره 4 قانون تعیین وضعیت فلسفه وجودی خود را از دست داده است

- 3) تملک رایگان اراضی اشخاص خلاف اصل تسلیط و امری استثنایی است و امر استثنایی نباید به گونه موسع تفسیر شود

به بیان دیگر تملک رایگان باید محدود به ماده 101 قانون شهرداری در خصوص تفکیک گردد و تملک رایگان ورود به محدوده آن هم برای تأمین عوض تفکیک و قطعه بندی که دیگر وجود ندارد خلاف اصل بوده و بایدبسیار مضیق تفسیر گردد وگرنه از حقوق مالکانه اشخاص کمتر از نصف آن باقی خواهد ماند آن هم در ازای امری که تحت اختیار اشخاص در ورود به محدوده نمی باشد

- ارزش افزوده­ی ایجاد شده برای ملک یکبار در اثر اجرای تفکیک و افراز به موجب تبصره 3 ماده 101 قانون شهرداری از اشخاص اخذ می شود و اخذ مضاعف و مجدد آن خلاف و اجحاف است

مغایرتی دیگر در خصوص غیرقانونی بودن مصوبه مورد شکایت آن است که تبصره 4 قانون فوق‏الذکر، صرفا‏ اجازه اخذ رایگان زمین را تحت شرایط مذکور در تبصره به مرجع ذی صلاح داده است و اخذ قیمت زمین مجاز شمرده نشده است

توضیح آن که اگر مراد قانونگذار، مجاز شمردن اخذ زمین یا قیمت آن باشد، باید به این امر تصریح نماید

کما اینکه در تبصره 4 ‏ ماده (101) قانون شهرداری - تحت شرایط خاصی - اجازه اخذ قیمت زمین به جای زمین ، تصریح شده است

2- خروج از حدود صلاحیت

در تبصره 4 قانون تعیین وضعیت حکمی مستقل، راجع به امکان اخذ صفر تا بیست درصد از اراضی اضافه شده به محدوده شهری ذکر شده است که بررسی و تحلیل این تبصره، مشخص کننده نقاط مبهم پرونده حاضر است

بر اساس بند 3 ماده (2) قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران (مصوب 1351)، از جمله وظایف شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، بررسی و تصویب نهایی طرحهای جامع شهری و تغییرات آنها خارج از نقشه های تفصیلی می‏باشد

بنابراین منظور از مراجع قانونی در تبصره فوق - که صلاحیت توسعه محدوده شهر را دارد - شورای عالی شهرسازی و معماری می باشد

در ادامه این تبصره، به مراجع مزبور - یعنی همان مراجعی که صلاحیت توسعه محدوده شهر را دارند - اجازه داده شده است که در مقابل موافقت با تقاضای صاحبان اراضی برای استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شهر ، حداکثر تا بیست درصد از اراضی آنان را به طور رایگان و صالح برای توسعه محدوده شهر، یعنی شورای عالی شهرسازی و معماری ایران است و نه شوراهای اسلامیشهر

3-خلاف شرع بودن عوارض ورود به محدوده شهر

در ذیل مواردی که در آن شورای نگهبان به عنوان یکی از زمینه های که در آن بیشترین نظر را داده است در خصوص غیرشرعی بودن عوارض ورود به محدوده شهر آورده می شود

ذکر این موضوع از باب تشحیذ ذهن آن عالی مقامان بوده و تقاضایی برای ارسال موضوع به شورای نگهبان ندارم چرا که موضوع با درایت قضات معزز از بین خواهد رفت همان گونه که در رویه دیوان نیز همین گونه بوده است:

·نظریه سال 1380:

در نظریه 1756؍21؍80-21؍4؍1380، شورای نگهبان نیز مشعر داشته چنانچه صاحبان زمین رأسا متقاضی استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شهر نباشد گرفتن هرگونه وجه خلاف شرع است

·نظریه اردیبهشت 1395:

" در مورد بند 30؍16 مورد شکایت اخذ هر مقدار از زمینی که ملک اشخاص است خلاف موازین شرع است و اگر بخواهند به موجب تبصره 4 مصوبه 1367 عمل شود در صورتی که مالکین اراضی خارج از محدوده متقاضی اخذ مزایای ورود به محدوده باشند به حسب تبصره مذکور فقط حق اخذ 20% را دارند و اخذ بیش از آن مغایر قانون و خلاف موازین شرع است و اما در مورد ایراد بر ضوابط مذکور در تفکیک در صورتی می­توانند این ضوابط را وضع کنند که قانونا حق جعل این سختگیری­ها را داشته باشند و الا مغایر قانون است و تشخیص این امور به عهده دیوان عدالت اداری است

"

شورای اسلامی شهر شاندیز در تاریخ 24؍11؍1391 اقدام به تصویب مصوبه ای به شماره 2554 می­نماید که بر اساس این مصوبه، شهرداری بابت تغییر کاربری املاک و همچنین ورود به محدوده شهری درصدی از عرصه ملک و یا ارزش ریالی ملک را از شهروندان به صورت رایگان دریافت می­دارد

در خصوص ادعای مغایرت موضوع مصوبه مورد اعتراض با شرع مقدس اسلام، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب لایحه شماره 1676؍102؍95-3؍5؍1395 اعلام کرده است که:

" عطف به نامه شماره 200؍130211؍210؍9000-23؍8؍1394: موضوع مصوبه شماره 2554-24؍11؍1391 شورای اسلامی شهر شاندیز، در جلسه مورخ 23؍4؍1395 فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و نظر فقها به شرح ذیل اعلام می گردد:

در خصوص ادعای مغایرت موضوع مصوبه شماره 2301؍94؍4؍ش-29؍2؍1394 شورای اسلامی شهر مشهد با شرع مقدس اسلام، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب لایحه شماره 1689؍102؍95-5؍5؍1395 اعلام کرده است که:

" اگر چه قانون حق جعل عوارض را به شورای اسلامی شهرداده است اما نظر به اینکه شاکی مدعی شده در خصوص مورد بحث این حق به واسطه تبصره 4 ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها مصوب 29؍8؍1367 تقیید می گردد، علیهذا در این صورت اخذ عوارض چون بدون مجوز قانونی است خلاف موازین شرع می باشد

البته تشخیص خلاف قانون بودن با آن دیوان است

"

4- مغایرتعوارض ورود به محدوده شهر با قاعده لزوم اخذ عوارض در قبال ارائه­ مستقیم خدمات از سوی شهرداری

به عنوان نمونه آرای ذیل آورده می شود:

1- دادنامه شماره 346-23؍10؍1380 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری:

‏نظر به اینکه بند یک مصوبه مورخ 3؍10؍1369 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به شرح نظریه مورخ 20؍ 4 /1380 فقهای محترم شورای ‏نگهبان خلاف شرع تشخیص داده شده است، لذا به استناد قسمت اول ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری حکم به ابطال این قسمت از مصوبه مذکور ‏صادر می‏شود و به تبع آن بند 3 از طرح تفصیلی فین کاشان نیز کان لم یکن اعلام می‏ گردد

2- رأی شماره 1958–11؍12؍1391 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال ماده 43 عوارض ورود به داخل محدوده شهر از تعرفه مصوب عوارض محلی سال 1389شورای اسلامی شهراردبیل:

رأی هیأت عمومی

به موجب تبصره 4 ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها مصوب سال 1367 مقرر شده است در مواردی که تهیه زمین عوض در داخل محدوده های مجاز برای قطعه بندی و تفکیک و ساختمان سازی میسر نباشد و احتیاج به توسعه محدوده مزبور طبق طرح های مصوب توسعه شهری مورد تأیید مراجع قانونی قرار بگیرد، مراجع مزبور می توانند در مقابل موافقت با تقاضای صاحبان اراضی برای استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شهر، علاوه بر انجام تعهدات مربوط به عمران و آماده سازی زمین و واگذاری سطوح لازم برای تأسیسات و تجهیزات و خدمات عمومی،حداکثر تا 20% از اراضی آنها را برایتأمین عوض اراضی واقع در طرحهای موضوع این قانون و همچنین اراضی عوض طرحهای نوسازی و بهسازی شهری، به طور رایگان دریافت نمایند

نظر به این که ضوابط مقرر در تبصره 4 ماده واحده مذکور در تصویب ماده 43 تعرفه عوارض محلی سال 1389 شهرداری اردبیل مصوبشورای اسلامی شهراردبیل رعایت نشده است،لذا ماده 43 تعرفه عوارض محلی سال 1389 مصوب شورای اسلامی شهر اردبیل به جهت مغایرت با قانون پیش گفته مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداریمصوب سال 1392 ابطال می شود

3- رأی شماره 153-30؍2؍1392 هیأتعمومیبه قرار زیر است:

"

در تبصره 4 قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها مصوب 29؍8؍1367 مقرر شده است که: در مواردی که تهیه زمین عوض در داخل محدوده های مجاز برای قطعه بندی و تفکیک و ساختمان سازی میسر نباشد و احتیاج به توسعه محدوده مزبور طبق طرحهای مصوب توسعه شهری مورد تایید مراجع قانونی قرار بگیرد، مراجع مزبور می توانند در مقابل موافقت با تقاضای صاحبان اراضی برای استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شهر، علاوه بر انجام تعهدات مربوط به عمران و آماده سازی زمین و واگذاری سطوح لازم برای تأسیسات و تجهیزات و خدمات عمومی، حداکثر تا 20% از اراضی آنها برای تأمین عوض اراضی واقع در طرحهای موضوع این قانون و همچنین اراضی عوض طرحهای نوسازی و بهسازی شهری به طور رایگان دریافت نمایند

نظر به این که اجرای حکم مذکور به شرایطی از جمله تقاضای صاحبان اراضی برای استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه عمران شهر موکول شده است و حداکثر تا 20% اراضی به طور رایگان قابل دریافت است، بنابراین بند 2 ماده 24 تعرفه عوارض محلی شهرداری تبریز که مازاد بر حکم مقنن جواز اخذ رایگان زمین اشخاص را مقرر کرده است خلاف قانون است و به استناد بند 1 ماده 19 و مواد 20 و 42 قانون دیوان عدالت اداری از تاریخ تصویب ابطال می شود

"

بخش سوم: نتیجه و خواسته

نظر به این که در تبصره 4 ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها مصوب 29؍8؍1367، تملک 20 درصد رایگان املاک اشخاص را محدود به شرایطی نموده از جمله: الف) ورود به محدوده شهر به تقاضای مالک باشد و ب) این 20 درصد محدود به اراضی و به عبارتی عرصه است و شامل اعیانی نمی گردد، لذا وضع عوارض (مبنی بر تملک رایگان 20 درصد) بر املاک وارد به محدوده شهر بدون تقاضای مالکان آن و ورود با تقاضا یا طرح شهرداری و شمول آن علاوه بر عرصه نسبت به اعیان خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجعوضع می باشد

لذا با عنایت به مراتب فوق به منظور پیشگیری از این امر، تقاضای اعمال ماده92 قانون دیوان عدالت اداری سال 1392 که مقرر می دارد: چنانچه مصوبه ای در هیأت عمومی ابطال شود، رعایت مفاد

رأی هیأت عمومی

در مصوبات بعدی، الزامی است

هرگاه مراجع مربوط، مصوبه جدیدی مغایر

رأی هیأت عمومی

تصویب کنند، رئیس دیوان موضوع را خارج از نوبت بدون رعایت مفاد ماده (83) این قانون و فقط با دعوت نماینده مرجع تصویب کننده، در هیأت عمومی مطرح می نماید

را از آن مقام دارم

بنا به مراتب و نظر به این که مصوبه شورای اسلامی شهر اسلامشهر در خصوص عوارض شهرداری از ورود به محدوده شهر با قانون مغایرت دارد وضع عوارض توسط شورای اسلامی شهر اسلامشهر در تجویز اخذ عوارض مذکور از سوی شهرداری شهر جدید اسلامشهر خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات آن مرجع می باشد، مستندا به مواد 13، بند 1 ماده 12، 88 و 92 قانون دیوان عدالت اداری سال 1392 استدعای ابطال مصوبه مذکور و جلوگیری از اخذ عوارض غیرقانونی شهرداری شهر اسلامشهر از زمان تصویب و خارج از نوبت را دارم

"

متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است

"در اجرای تبصره (1) ماده (50) قانون مالیات بر ارزش افزوده، عوارض پیشنهادی شهرداری جهت تصویب اعلام می گردد

ردیف

کد

شرح

عوارض ورود املاک به محدوده قانونی

مستند قانونی

توضیحات

20

7204

0702004

عوارض ورود املاک به محدوده قانونی شهر

1 برای املاک مسکونی: معادل 20% قیمت منطقه بندی برای عرصه و معادل 20% ارزش معاملاتی برای اعیان

بند 16 ماده 80 و ماده 85 قانون موسوم به شوراها و تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده

k×p×s= عوارض ورود املاک به محدوده قانونی

1) نمادpعبارت است از آخرین قیمت منطقه بندی و ارزش معاملاتی، موضوع ماده 64 قانون مالیاتهای مستقیم

2) نمادkعبارتست از ضریب ثابت

3) نمادsعبارتست از مساحت عرصه و اعیان به مترمربع

2 برای املاک صنعتی: معادل 60% قیمت منطقه بندی برای عرصه و معادل 20% ارزش معاملاتی برای اعیان

3 برای املاک تجاری: معادل 30% قیمت منطقه بندی برای عرصه و معادل 20% ارزش معاملاتی برای اعیان

4 برای سایر کاربریها: معادل 30% قیمت منطقه بندی برای عرصه ومعادل 20% ارزش معاملاتی برای اعیان

رئیس دیوان عدالت اداری رسیدگی به موضوع را در اجرای ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 به هیأت عمومی ارجاع کرد

کدمنبع: 11949