رای هیات عمومی درباره واگذاری اراضی بایر و دایر

شماره ﻫ/۶۶/۱۶                                                         ۲۲/۱/۱۳۷۰ تاریخ ۲۷/۹/۱۳۶۹ شماره دادنامه ۲۱۹ – ۲۱۸ – ۲۱۷ – ۲۱۶ – ۲۲۳ – ۲۲۲ – ۲۲۱ – ۲۲۰ – ۲۲۴ کلاسه پرونده ۶۶/۲۲ – ۶۶/۱۶ – ۶۶/۵۲ – ۶۶/۲۳ – ۶۷/۲ –   ۶۶/۶۷ – ۶۷/۹۲ – ۶۷/۲۷ – ۶۹/۱۲ مرجع رسیدگی : هیأت عمومی دیوان عدالت اداری . شاکی : محبوبه معتضدیان . حمت نگهبان. عبدالرضا معتضدی .     عزیز اله حاج سید مجتبی ابوالمعالی . علی اکبر ربیعی نوری. موضوع شکایت و خواسته. ابطال موادی از آئین نامه اجرای قانون واگذاری زمین های بایر و دایر . مقدمه : ۱ -  خانم محبوبه معتضدیان و عبدالرضا معتضدی طی کلاسه پرونده های ۶۶/۱۶ و ۶۶/۲۳ اعلام داشته اند: هیأت وزیران به استناد آئین نامه اجرایی مورخ ۲۹/۱۱/۶۵ بر خلاف اصل ۷۳ قانون اساسی که اعلام گردیده تفسیر قوانین عادی در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است در ماده ۳ و تبصره آن زمین است و نظریه ستاد مرکزی در این مورد قطعی است و لازم الاجراست. تفسیر نموده حتی بر خلاف قانون اساسی که مرجع تظلمات عمومی را دادگستری و قوه قضائیه اعلام نموده اختیارات قوه قضائیه و سرنوشت اموال عده ای خرده مالک را به دست هیأت واگذاری زمین قرار داده اند. لذا ابطال موارد مذکور مصوبه ۲۹/۱۱/۶۵ هیأت وزیران را داریم. ۲ -  آقای محمد جعفر معتضدی و غیره در دادخواست تقدیمی به هیأت عمومی به کلاسه ۶۶/۲۲ اعلام داشته اند: قانون اصلاحات ارضی مصوبه مجلس شورای اسلامی مورخ ۸/۸/۶۵ بر خلاف شرع و به تأیید شورای محترم نگهبان نرسیده و تقاضای لغو آن را داریم به استناد اصل ۷۳ قانون اساسی تفسیر قوانین عادی در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است و هیأت دولت چنین صلاحیتی ندارد. با در نظر گرفتن این امر لغو مصوبه مورخه ۲۹/۱۱/۶۵ هیأت وزیران را دارد. ۲۰۵۱/۳ -  ۴/۴/۶۶  در پاسخ به شکایت مزبور اعلام داشته اند: نظر به این که قانون واگذاری زمین های بایر و دایر مصوب ۸/۸/۶۵ بنا به تصریح گردیده ناظر به اراضی بایر و دایری است که بعد از پیروزی انقلاب تا پایان سال ۱۳۵۹ در سراسر کشور تا پایان سال ۶۳ در مناطق کرد نشین در اختیار غیر مالک قرار گرفته و کشت موقت شده است علیهذا مصوبه هیأت وزیران موجب تسری مفاد قانون به قبل از پیروزی انقلاب اسلامی نبوده و از این جهت نیز بلا ایراد است. ۳ -  آقای عزیزاله حامی طی پرونده کلاسه ۶۶/۵۲ هیأت عمومی اعلام داشته است: نظر به تعریف جامعی که ماده واحده قانون واگذاری زمین های دایر و بایر مصوب هشتم آبان ماه ۱۳۶۵ به عمل آورده است ماده ۳ آئین نامه اجرایی قانون مذکور مصوب ۲۹/۱۱/۶۵ هیأت وزیران مغایر با ماده واحده و خارج از وظیفه و صلاحیت قوه مجریه می باشد. هم چنین ماده ۲۷ آئین نامه موصوف دایر بر معرفی افراد به دادگاه انقلاب اسلامی از جهات مختلف منجمله تعیین مرجع صالح برای رسیدگی و مجازات و جرم بودن عمل خارج از حدود اختیار و صلاحیت قوه مجریه است. ۴ -  آقای مهدی صراف در پرونده کلاسه ۶۶/۶۷ اعلام داشته اند: در سال ۱۳۵۹ چند نفر خود سرانه اقدام به تصرف ۵ هکتار زمین نسقی اینجانب نمودند که با مراجعه به دادگستری به موجب رأی دادگاه عمومی رشت حکم بر خلع ید آنها از زمین صادر گردیده و در دیوانعالی کشور نیز ابرام گردید ولی اجرای آن تا تعیین تکلیف در مجلس شورای اسلامی بر طبق دستورالعمل شورای عالی قضایی متوقف ماند. در تاریخ ۸/۸/۶۵ قانون واگذاری زمین های دایر وبایر به صورت ماده واحده از تصویب مجلس شورای اسلامی و شورای محترم نگهبان گذشت بدون این که کوچکترین اشاره ای به احکام قطعی شده دادگاهها در این مورد داشته باشد و آئین نامه اجرایی آن هم در تاریخ ۲۹/۱۱/۶۵ به تصویب هیأت دولت رسید و جهت اجراء ابلاغ گردید. امروز دادگاه صادر کننده حکم به استناد ماده ۳ آئین نامه تشخیص اراضی کشت موقت با هیأت واگذاری زمین اتس از اجرای حکم سر باز می زند. هیأت هفت نفره واگذاری زمین استان گیلان هم تنها به استناداین که زمین در سال ۱۳۵۹ غصب شده آن را مشمول ماده واحده و روی آن کشت نموده اند «کشت موقت» ... و در ماده ۲ آئین نامه مقرر شده ... و یا به هر نحو به تصرف مردم درامده است... آئین نامه در طریق بیان و توضیح و وصول به قانون دائره قانون را توسعه داده و با اضافه کردن جمله ... و یا به هر نحو به تصرف مردم درآمده ... عملاً تصرف عدوانی در سال های ۵۹ و ۵۸ را هم مشمول ماده واحده نموده که تناقض است بین آئین نامه و قانون. اداره کل حقوقی ریاست جمهوری در پاسخ به شکایت مزبور طی نامه شماره ۲۴۲۳۲ مورخ ۲۴/۲/۱۳۶۸ مبادرت به ارسال تصویر نامه شماره ۹۹/۲/۳ -  ۶/۲/۶۸ ستاد مرکزی  هیأت های واگذاری و احیاء اراضی نموده است. در نامه مزبور آمده: در ماده واحده قانون واگذاری زمین های بایر و دایر که بعد ازا انقلاب به صورت کشت موقت در اختیار کشاورزان قرار گرفته است کلمه به نحوی صراحتاً قید شده است . «کلیه اراضی بایر و دایر که بعد از پیروزی انقلاب به نحوی تا پایان سال ۵۹ ... در اختیار غیر مالک قرار گرفته»، و کلمه به نحوی در تدوین آئین نامه به هر نحو ذکر شده است که از لحاظ معنایی تفاوتی با هم نداشته و یکی می باشد و از طرف دیگر در جلسه ۶/۸/۶۵ مشروح مذاکرات مجلس نیز بحث مفصلی شده که اراضی تصرفی به هر نحوی در اختیار غیر مالک قرار گرفته باشد به کشاورزان متصرف واگذار شود که مؤید این ادعا است. ۵ -  آقای حبیب اله معتضدی در پرونده کلاسه ۶۷/۲ هیأت عمومی اعلام داشته است: هیأت وزیران در تصویب آئین نامه اجرایی مصوبه ۸/۸/۶۵ مجلس خارج از اصول کلی مورد نظر قانون گزار عمل و مبادرت به نوعی قانونگذاری که خارج از اختیارات قوه مجریه بوده و  می باشد در کلیت ماده واحده قانون واگذاری اراضی دایر و بایر و  تبصره های هشتگانه آن اشاره نگردیده که تشخیص مسئولان ستاد مرکزی هیأت های واگذاری زمین در مورد شمول کشت موقت اراضی قطعی است نظر به این که تصویب ماده ۳ و تبصره آئین نامه اجرایی قانون فوق الاشعار خارج از اصول کلی موردنظر قانونگذار به تصویب رسیده و نظر ستاد مرکزی هیأت های واگذاری زمین را در تشخیص شمول یا عدم شمول کشت موقت قطعی اعلام نموده است. با توجه به مراتب تقاضای ابطال ماده مذکور و تبصره آئین نامه اجرایی قانون مذکور را دارد. در پاسخ به شکایت فوق اداره کل حقوقی ریاست جمهوری طی نامه شماره ۳۰۱۹۸ – ۲۹/۴/۶۷ اشاره نمودند که در خصوص موضوع شکایت شاکی قبلاً طی نامه شماره ۶۲۱۱۰ –        ۲۳/۲/۶۶ جوابیه لازم را ارسال نموده اند . ۶ -  آقای حاج سید مجتبی ابوالمعالی در پرونده کلاسه ۶۷/۹۲ هیأت عمومی اعلام داشته است : آئین نامه اجرایی قانون واگذاری زمین های بایر و دایر مصوب ۲۹/۱۱/۶۵ خارج از مهلت قانوین و بر خلاف قانون تدوین شده، زیرا اولاً طبق تبصره ۹ ماده واحده مصوب آبان ماه ۶۵ در مورد اراضی مزروعی بایر و دایر مقرر شده که آئین نامه اجرایی آن در ظرف دو ماه از طرف وزارت کشاورزی و ستاد مرکزی هیأت های واگذاری زمین تهیه و در ظرف همان مدت به تصویب هیأت دولت برسد و آخر دو ماه مهلت مقرره هشتم دیماه ۶۵ بوده است در صورتی که آئین نامه اجرایی بنابر دلالت صدر آن در تاریخ ۲۷/۱۰/۶۵ یعنی ۱۹ روز بعد از انقضاء مهلت قانونی تهیه و به هیأت محترم دولت تقدیم شده و هیأت محترم دولت آن را در ۲۹/۱۱/۶۵ تصویب فرموده. ثانیاً ، ساکن محل طبق صراحت بند ج قانون و متبادر به ذهن به کسی اطلاق می شود که حقیقتاً ساکن محل باشد و توسعه دادن آن در بند ۱۰ ماده ۳ آئین نامه به کسانی که در جایی باشند که ساکن محل شناخته شوند و به خصوص قید جمله «همه ساله در فصل زراعی در محل سکونت داشته باشند» بر خلاف صریح بند ج قانون بوده و محکوم به ابطال است . ثالثاً رسیدگی امور مذکور در ماده واحده همه جا با تمام هیأت های ۷ نفری مقرر شده و تقلیل آن به سه نفر در ماده ۳ آئین نامه بر خلاف صریح ماده واحده است. رابعاً تعداد اقساط بایستی به موجب قانون معین شود نه آیین نامه. خامساً نه می توان به موجب آیین نامه مواردی را که از مشمول ماده واحده نیست با آیین نامه داخل نمود و نه مواردی را که از شمول ماده واحده خارج است با آیین نامه در آن داخل نمود. سادساً در ماده واحده برای تعیین بهاء عادله هیأت کارشناسی و کمیسیون مخصوص تعیین نگردیده. سابعاً استناد به آیین نامه اجرایی لایحه احیاء و واگذاری اراضی مصوب ۳۱/۲/۵۹ شورای انقلاب وجیه نیست زیرا آیین نامه مزبوره بعد از تصویب قانون اساسی و تعیین مرجع قانون گزاری و آیین نامه و انتخاب نمایندگان بر مبنای قانون قضایی ندارد. ثامناً آن چه به موجب ماده واحده قابل طرح در دادگاه انقلاب اسلامی است فقط احراز مشروع بودن مالکیت مالک است و بنابراین مقررات ماده ۲۷ آببن نامه مزبور مستند قانونی ندارد. در پاسخ به شکایتی مذکور قائم مقام نمابنده ولی امر در ستاد مرکزی هیأتهای هفت نفره طی نامه شماره ۶۸۴۹/۳  ۱۴/۱۰/۶۸  اعلام   داشته اند: ۱ – در خصوص اشکال اول با توجه بسیاق کلام و عبارات تبصره ۹ قانون مورد بحث مدت تعیین شده جنبه آمرانه ندارد و تدوین آیین نامه در خارج از موعد مقرره دلیلی بر رد و ابطال آن نیست. ۲ – در مورد اشکال دوم با التفات به این که منظور و هدف قانون گزار از ساکن محل بودن اینست که کشاورز شخصاً بر روی ازاضی مورد نظر به کار کشاورزی بپردازد. ۳ – در مورد اشکال سوم قانون گزار در تمام مواردی که به طور مطلق از هیأت هفت نفره نام برده است در مقام تعیین مرجع ذیصلاح بوده است و به جزییات امر نظری نداشته است بلکه به طور طبیعی اختیار این قبیل امور را به آیین نامه اجزایی واگذار نموده است. ۴ – در مورد اشکال چهارم این که تعداد اقساط بایستی به موجب قانون معین شود هیچ گونه محل قانونی درستی ندارد.   ۵ – در مورد اشکال پنجم علی الاصول نظر شاکی مورد قبول است.              ۶ – در مورد اشکال ششم با امعان نظر به تبصره های ۴ و ۵ ماده ۸ آیین نامه که ملاک و معیار تقویم و ارزیابی توسظ کمیسیون با ذکر مصادیق تعیین کننده آن دقیقاً مشخص گردید تا آن جا که حق اعتراض نیز برای معترضین قایل گردیده و از طرفی طبق اصلاحیه مجمع تشخیص مصلحت نظام (۱۵/۶/۶۷) بهای اراضی گشت موقت بر اساس قیمت منطقه ای ((ارزش معلاملاتی)) زمان اجرای قانون تعیین می گردد. ۷ – در مورد اشکال هفتم تاریخ افتتاح مجلس شورای اسلامی (۷/۳/۵۹) و موخر به تاریخ تصویب قانون مزبور می باشد و چنانکه مسبوقند کلیه مصوبات شورای انقلاب در حکم قانون است و مادامی که قانونی آنها را لغو نکرده باشد به قوت خود باقیست.           ۸ – منظور از درج ماده ۲۷ آیین نامه مورد بحث اخلال توسط سلاکین و خوانین و ضد انقلابیون در اجرای این قانون انقلابی بوده است و چنانکه مستحضرند رسیدگی به این قبیل امور نیز در صلاحیت دادگاه انقلاب می باشد. لذا دولت به منظور تأمین اجرای چنین قانونی اقدام به آوردن ماده مزبور بوده است. ۷ -  در پرونده کلاسه ۶۷/۲۷ هیأت عمومی شرکت فلاحتی نمونه ساوجبلاغ اعلام داشته است : قانون واگذاری زمین های دایر و بایر در مورد اعتراض مالک و یا کشاورز به نظریه هیأت واگذاری زمین ساکت است. آئین نامه اجرایی این قانون در جلسه مورخ ۲۹/۱۱/۶۵ به تصویب هیأت وزیران رسید و متأسفانه بدون توجه به صلاحیت عام دادگاههای دادگستری و این که با توجه به اصل یکصد و پنجاه و نهم قانون اساسی آئین نامه نمی تواند رافع صلاحیت عام دادگاههای دادگستری باشد . آئین نامه نمی توانست متعرض مسئله اعتراض باشد تنها مرجع صالح برای رسیدگی به اعتراض را ستاد مرکزی هیأت های واگذاری زمین اعلام می نماید . لذا تقاضای رسیدگی و بطلان تبصره ماده ۳ آئین نامه اجرایی قانون واگذاری اراضی بایر و دایر را دارد. ۸ -  آقای علی اکبر ربیعی نوری به شرح دادخواست تقدیمی طی کلاسه پرونده ۶۹/۱۲ اعلام داشته است : ماده واحده قانون واگذاری زمین های بایر و دایر که بعد از انقلاب به صورت کشت موقت در اختیار کشاورزان قرار گرفته است فقط ناظر به واگذاری کلیه اراضی بایر و دایر می باشد و این امر در همه جا و سراسر قانون جاری است در حالی که در آئین نامه اجرایی مزبور مسئله واگذاری را صرف نظر از عرصه به اعیان تأسیسات ماشین آلات کشاورزی و غیره تسری داده شده است لذا ابطال آن مورد تقاضاست. اداره کل حقوقی نهاد ریاست جمهوری در پاسخ طی نامه شماره ۵۹۲۹۴ – ۸/۷/۶۹ اعلام داشته اند واگذاری اراضی به موجب ماده واحده قانون واگذاری اراضی بایر و دایر ... مصوب ۸/۸/۶۵ در قالب عقد بیع صورت می گیرد و مطابق ماده ۳۵۶ قانون مدنی توابع عرفی مبیع محسوب شود به تبع اراضی قابل تملیک به منتقل الیه خواهد بود و لذا مفاد تبصره ۱ ماده ۸ در حدود ماده ۳۵۶ قانون مدنی بلا ایراد است. دبیر محترم شورای نگهبان در پاسخ به درخواست هیأت عمومی دیوان عدالت اداری طی نامه شماره ۵۹۷ مورخ ۳۰/۸/۶۹ موارد خلاف شرع آئین نامه اجرایی قانون واگذاری زمین های دایر و بایر را اعلام نمودند ۱ -  ذیل تبصره ماده ۳ که نظر ستاد مرکزی واگذاری زمین را قطعی و لازم الاجراء دانسته از لحاظ این که این نظر را مرجع قضایی صادر ننموده است خلاف موازین شرع شناخته شد. ۲ -  آن قسمت از ماده ۱۲ که مستثنی بودن اراضی مورد توافق مذکور در تبصره ت۲ قانون واگذاری را مشروط به تنظیم موافقتنامه در دفاتر اسناد رسمی نموده است خلاف موازین شرع تشخیص داده شد. ۳ -  تبصره ۳ ماده ۱۲ که قرار دادهایی را که توسط هیأت ها و ارگان ها با مالکین منعقد شده مستثنی دانسته از این نظر که اطلاق آن مواردی را که این هیأت ها و ارگان ها و نهادها ابتداً و یا مالاً نقش واسطه بین مالک و متصرف را داشته باشند نیز شامل       می شود خلاف موازین شرع تشخیص داده شد. با تکمیل پرونده ها هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق بریاست آیت ا... سید ابوالفضل موسوی تبریزی و با حضور رؤسای شعب دیوان تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره به شرح آتی مبادرت به صدور رأی  می نماید.   رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص شکایت مطروحه اولاً نظر به این که برابر رأی و نظریه فقهای محترم شورای نگهبان جمهوری اسلامی ایران با این شرح : «۱ -  ذیل تبصره ماده ۳ (آئین نامه اجرایی قانون واگذاری زمین های دایر و بایر مصوب ۲۹/۱۱/۶۵ هیأت وزیران)که نظر ستاد مرکزی واگذاری زمین را قطعی و لازم الاجراء دانسته و از لحاظ این که این نظر را مرجع قضایی صادر ننموده است خلاف موازین شرع تشخیص داده شد. ۳ -  تبصره ۳ ماده ۱۲ که قراردادهایی را که توسط هیأت ها و ارگان هاا و نهادها با مالکین منعقد شده مستثنی دانسته از این نظر که اطلاق آن مواردی را که این هیأت ها و ارگان ها و نهادها ابتداً ئ یا مالا نقش واسطه بین مالک و متصرف را داشته باشند نیز شامل می شود خلاف موازین شرع تشخیص داده شد». بنا به مراتب و مستنداً به تکلیف مقرر در ماده ۲۵ قانون دیوان عدالت اداری موارد غیر شرعی مرقوم ابطال می گردد. ثانیاً ۱ -  بند یک ماده یک آئین نامه اجرایی مرقوم رد آن قسمتی که مقرر می دارد: (یا همه ساله در فصل زراعی در محل سکونت داشته باشد) خارج از حدود اختیارات قوه مجریه و ۲ – ذیل ماده ۲ آئین نامه مشعر بر پرداخت بهاء به طور اقساط با التفات به این که قانون مربوطه پرداخت بهاء را قطعی و یک جا دانسته و پرداخت به اقساط خارج از تناسب حکم و موضوع مقرر در قانون است خلاف مقررات ماده واحده مرقوم و ۳ -  اطلاق ماه ۳ آئین نامه به این که صورت مجلس ممضی به امضاء سه نفر از اعضاء و هیأت را حاکم قرار می دهد با اصل معتبره ماده واحده قانونی که رأی اکثریت اعضاء و هیأت ۷ نفره را معتبر می داند مغایرت داشته و خلاف قانون ۴ -  اطلاق تبصره یک ماده ۸ آئین نامه که تأسیسات کشاورزی را هم در شمول توابع ملک می آورد مغایر با قانون و نیز خارج از اختیارات و بالاخره . ۵ -  ماده ۲۷ آئین نامه اجرایی مرقوم به لحاظ تعیین مرجع خارج از حدود اختیارات قوه مجریه بوده و قانونگذاری است و موارد یاد شده در فرازهای پنجگانه مرقوم ابطال می گردد. رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری سید ابوالفضل موسوی تبریزی