رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری درباره ابطال شرط سابقه سکونت

شماره 0302129 – 1403/3/27 بسمه تعالی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140431390000708303 مورخ 1404/3/20 مبنی بر: بند 6 صورتجلسه مورخ 1401/12/4 قرارگاه ملی مسکن و شورای مسکن استان اردبیل که مقرر گردید در خصوص ترویج مهاجرت معکوس از کلان شهرها و شهرهای بزرگ به شهرهای کوچک و روستاها با مصوبه شورای مسکن استان برای واجدین شرایط بدون رعایت شرط 5 سال سابقه سکونت اقدام لازم صورت پذیرد، ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد. مدیرکل هیأت عمومی و هیأت های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه: 1404/3/20    شماره دادنامه: 140431390000708303 شماره پرونده: 0302129 مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: سازمان بازرسی کل کشور طرف شکایت: استانداری استان اردبیل ـ اداره کل راه و شهرسازی استان اردبیل موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 6 صورتجلسه مورخ 1401/12/4 قرارگاه ملّی مسکن و شورای مسکن استان اردبیل گردش کار: معاونت حقوقی و نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 251999 مورخ 1403/7/10 اعلام کرده است که: "بند 6 مصوبه یکصد و چهل و دومین (142) جلسه شورای مسکن استان اردبیل مورخ 1401/12/4 ، از حیث انطباق با قوانین و مقرّرات در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه آن به شرح زیر جهت استحضار و صدور دستور شایسته اعلام می گردد: 1ـ در بند 6 مصوبه یکصد و چهل و دومین (142) جلسه شورای مسکن استان اردبیل مورخ 1401/12/4 ، تصریح شده است که «در راستای ترویج مهاجرت معکوس از کلان شهرها و شهرهای بزرگ به شهرهای کوچک و روستاها برای واجدین شرایط بدون رعایت شرط 5 سال سابقه سکونت اقدام لازم جهت واگذاری مسکن ملّی صورت گیرد.» 2ـ به استناد بند (ج) ماده 1 آیین نامه قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوّب 1387/2/7 ، «متقاضیان واجد شرایط جهت واگذاری مسکن ملّی، متقاضیانی هستند که دارای حداقل پنج سال سابقه سکونت در شهر مورد تقاضا باشند.» 3ـ وفق مفاد فاز اول تبصره 2 بند (ج) ماده 1 آیین نامه یاد شده، مقنّن در راستای ترویج و توسعه مهاجرت، سابقه سکونت برای مهاجرین از کلان شهرها به سایر شهرهای کشور را حداقل یک سال درنظر گرفته است. 4ـ ضمن آن که براساس بند ( 2-2 ) و ( 2-3 ) از پیوست مصوبه مورخ 1388/1/31 ؛ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، «تعریف مجموعه شهری و تبیین شاخص های آن» در صورتی که جمعیّت شهر مرکزی هر مجموعه شهری، براساس آخرین سرشماری رسمی کشور، بین پانصد هزار تا یک میلیون نفر باشد، مجموعه شهری مذکور، «مجموعه شهری بزرگ» و در صورتی که تعداد جمعیّت مجموعه مذکور از یک میلیون نفر تجاوز نماید، مجموعه شهری مذکور «منطقه کلان شهری» نامیده می شود. از این رو وجه تمایز و تفاوت کلان شهرها و شهرهای بزرگ کاملاً واضح و شفاف تشریح شده است. با عنایت به جمیع موارد فوق و به رغم تأکیدات مقنّن و با دقّت نظر به وجوه تفاوت و تمایز شهرهای بزرگ و کلان شهرها و نظر به حکم مقرّر در تبصره 2 بند (ج) ماده 1 آیین نامه اجرایی قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مشعر بر دارا بودن سابقه سکونت یک ساله برای مهاجرین از کلان شهرها به سایر شهرهای کشور و نه برای مهاجرین از شهرهای بزرگ به شهرهای کوچک و روستاها و با تدقیق در مفاد ماده 1 آیین نامه شرح وظایف تفصیلی شورای مسکن استان ها مصوّب 1388/4/10 که وظایف و اختیارات شورای مسکن استان ها را تشریح نموده است؛ ملاحظه می گردد اقدام شورای مسکن استان اردبیل در راستای توسیع محدودیّت مصرّح در بندهای یاد شده (که تالی فاسد خواهد شد و زمینه استفاده مِن غیر حق را فراهم می نماید)، خارج از حدود اختیارات واضع و بر خلاف تبصره 2 بند (ج) ماده 1 آیین نامه اجرایی قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوّب 1387/2/7 می باشد. لذا در اجرای تبصره 2 بند (د) ماده (2) قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور ابطال «بند 6 مصوبه مورخ 1401/12/4 یکصد و چهل و دومین (142) جلسه شورای مسکن استان اردبیل» در هیأت عمومی (به صورت فوق العاده و خارج از نوبت) از تاریخ تصویب، مورد تقاضا می باشد." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: "صورتجلسه قرارگاه ملّی مسکن و شورای مسکن استان اردبیل اداره کل راه و شهرسازی استان اردبیل شماره جلسه: 142 تاریخ جلسه: 1401/12/4 ساعت شروع: 12:00 پیرو سفر مورخ 1401/12/4 مقام عالی وزارت راه و شهرسازی به استان اردبیل و دعوتنامه شماره 01/59653 مورخ 1401/12/3 یکصد و چهل و دومین جلسه شورای مسکن استان روز پنجشنبه مورخ 1401/12/4 با حضور معاون محترم مسکن و ساختمان، سرپرست سازمان ملّی زمین و مسکن و معاونت بازآفرینی شهری وزارت راه و شهرسازی و استاندار و اعضاء شورای مسکن استان در محل سالن شهید رجایی استانداری برگزار و تصمیمات ذیل اتّخاذ گردید: ردیف ـ متن مصوبات ـ مسئول پیگیری ـ مهلت اقدام ........................... 6 ـ مقرّر گردید در خصوص ترویج مهاجرت معکوس از کلان شهرها و شهرهای بزرگ به شهرهای کوچک و روستاها با مصوبه شورای مسکن استان برای واجدین شرایط بدون رعایت شرط 5 سال سابقه سکونت اقدام لازم صورت پذیرد ـ استانداری اردبیل، اداره کل راه و شهرسازی ............................... بازرسی کل استان اردبیل" در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر مدیریت عملکرد، بازرسی، امور حقوقی و ارتباطات مردمی استانداری اردبیل به موجب لایحه شماره 17/12/41134 مورخ 1403/9/6 ، نامه شماره 3110 /د/ 41 / 17 مورخ 1403/9/6 مدیرکل دفتر فنّی، امور عمرانی، حمل و نقل و ترافیک معاونت هماهنگی امور عمرانی، استانداری اردبیل را ارسال کرده است که ایشان نیز به پیوست نامه شماره 03/44748 مورخ 1403/9/5 مدیرکل راه و شهرسازی استان اردبیل را ارسال کرده است. متن آن نامه به قرار زیر است: "اولاً به استناد ماده 17 قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن که مقرّر نموده: «به منظور هماهنگی، پیگیری، تأمین نهاده های مورد نیاز تولید و عرضه مسکن از جمله زمین، مصالح ساختمانی، خدمات زیربنایی و روبنایی مجوزها و عوارض مربوطه، بسترسازی و تسهیل جریان تحقّق مفاد این قانون در هر استان شورای مسکن استان با ترکیب زیر تشکیل می گردد: 1ـ استاندار (رئیس شورا). 2ـ رئیس سازمان مسکن و شهرسازی (دبیر شورا). 3ـ رئیس سازمان جهاد کشاورزی. 4ـ مدیرکل آموزش فنّی و حرفه ای. 5 ـ مدیرکل تعاون. 6 ـ مدیرکل ثبت اسناد و املاک. 7ـ معاون استاندار و رئیس سازمان مدیریت و برنامه ریزی استان. 8 ـ مدیرعامل شرکت توزیع برق. 9ـ مدیرعامل شرکت آب و فاضلاب شهری و روستایی استان. 10ـ مدیرعامل شرکت گاز. 11ـ مدیرعامل شرکت مخابرات. 12ـ شهردار شهر مربوط (حسب مورد). 13ـ رؤسای بانک ها در استان (حسب مورد). 14ـ مدیرکل بنیاد مسکن انقلاب اسلامی. 15ـ مدیرکل بنیاد شهید و امور ایثارگران. 16ـ مدیرکل تأمین اجتماعی. 17ـ رئیس سازمان نظام مهندسی ساختمان.» نظر به این که شورای عالی مسکن تحت ریاست استاندار اردبیل بوده که این اداره کل صرفاً به عنوان عضو و دبیر شورا می باشد و تصمیمات متّخذه مطابق ماده 4 شرح وظایف تفصیلی شورای مسکن استان ها بعد از تأیید اکثریت عضو به مرحله اجرا گذاشته می شود. لذا شکایت مطروحه به طرفیت این اداره کل فاقد وجاهت قانونی می باشد. ثانیاً، مصوبه مذکور در راستای آیین نامه ایجاد تسهیلات جهت شاغلین دولتی و متقاضیان انتقال از تهران و کلانشهرها به سایر شهرهای کشور مصوّب 1386/5/29 هیأت وزیران وقت و خصوصاً در اجرای تبصره 2 ماده 1 آیین نامه اجرایی قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوّب 1388/2/5 هیأت وزیران برای سایر متقاضیان واجد شرایط بوده که مقرّر گردیده: «سابقه سکونت برای مهاجرین از کلان شهرها به سایر شهرهای کشور به یک سال کاهش می یابد، برای کارمندان دولت که به استناد حکم دستگاه ذی ربط منتقل می شوند (به استثناء استان تهران) این سابقه ملاک عمل نخواهد بود. «لذا در راستای بهره مند شدن متقاضیان واجد شرایط و تشویق به انتقال از کلانشهرها و بهره مندی از تبصره 2 ماده 1 آیین نامه قانون فوق الذکر مصوبه هیأت وزیران که در بعضی استان ها مطابق بخشنامه های متعدّد اجرا نمی گردید و یا لغو شده بود و به موجب بند 6 جلسه مورخ 1401/12/4 به تصویب شورای مسکن استان رسیده است که خود مصوبه نه تنها با اصل و مفاد آیین نامه قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن منافات نداشته، بلکه در تأیید قانون فوق بوده تا متقاضیان واجدالشرایط امکان بهره مندی از آن را داشته باشند که فقط کلّی و بدون درنظر گرفتن شرط یک ساله تصویب شده است و موجبی برای ابطال مصوبه وجود نداشته و موجّه نمی باشد، بلکه با اضافه کردن شرط یک ساله مصوبه فوق قابل اعمال و اجرا می باشد. نظر به وصف مراتب مذکور تقاضای رد شکایت مطروحه مورد استدعاست." هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/3/20 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است. رأی هیأت عمومی اولاً براساس ماده 17 قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوّب سال 1387 مقرّر گردیده است: «به منظور هماهنگی، پیگیری تأمین نهاده های مورد نیاز تولید و عرضه مسکن از جمله زمین، مصالح ساختمانی، خدمات زیربنایی و روبنایی مجوزها و عوارض مربوطه، بسترسازی و تسهیل جریان تحقّق مفاد این قانون در هر استان شورای مسکن استان ... تشکیل می شود.» ثانیاً براساس ماده 24 قانون مذکور نیز مقرّر شده است: «آیین نامه اجرایی این قانون توسط وزارت مسکن و شهرسازی، وزارت کشور و سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور تهیّه و به تصویب هیأت وزیران خواهد رسید» و برمبنای تبصره 2 ماده 1 آیین نامه اجرایی قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوّب 1388/7/20 هیأت وزیران: «سابقه سکونت (حداقل پنج سال سابقه سکونت در شهر مورد تقاضا موضوع بند (ج) جزء 2 ماده 1 این آیین نامه) برای مهاجرین از کلانشهرها به سایر شهرهای کشور به یک سال کاهش می یابد. برای کارمندان دولت و نیروهای مسلّح جمهوری اسلامی ایران که به استناد حکم دستگاه و سازمان (ارگان) نظامی ذی ربط و روحانیونی که با تأیید مرکز مدیریت حوزه های علمیه منتقل شوند، (به استثناء شهر تهران) این سابقه ملاک عمل نخواهد بود.» ثالثاً در آیین نامه شرح وظایف تفصیلی شورای مسکن استان موضوع تصویب نامه شماره 93267 /ت 42998 ک مورخ 1388/5/6 وزیران عضو کارگروه مسکن نیز هیچ گونه اختیاری برای شورای مسکن استان در خصوص تعیین شرایط مهاجرت از شهرهای بزرگ و کلانشهرها به شهرهای کوچک مورد تصریح قرار نگرفته و بلکه این امر در صلاحیّت هیأت وزیران است. بنا به مراتب مذکور، بند 6 صورتجلسه مورخ 1401/12/4 قرارگاه ملّی مسکن و شورای مسکن استان اردبیل خارج از حدود اختیارات مرجع وضع آن و مغایر با مقرّرات قانونی مذکور بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 ابطال می شود. با اعمال ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری و تسری اثر ابطال مقرره مذکور به زمان تصویب آن موافقت نشد. این رأی براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوّب 1402/2/10 برای مراجع اداری و قضایی معتبر و ملاک عمل است. رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی