بسمه تعالی
جناب آقای اکبرپور
رئیس هیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران
یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیـوان عدالت اداری به شـماره دادنامه ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۱۷۶ مورخ ۲۷ /۷ / ۱۴۰۰ با موضوع: «ابطال قسمتی از تبصره ۲ بند ب ماده یک و تبصره ۱۳ بند ج ماده یک تعرفه عوارض و بهای خدمات سالهای ۱۳۹۵، ۱۳۹۶، ۱۳۹۷، ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ شورای اسلامی شهر قم از تاریخ تصویب ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.
مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری – یداالله اسمعیلی فرد
تاریخ دادنامه: ۲۷ /۷ /۱۴۰۰ شماره دادنامه: ۲۱۷۶ شماره پرونده: ۰۰۰۰۴۹۵
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقایان علی ناظریان جزی و علیرضا طغیانی خوراسگانی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال قسمتی از تبصره ۲ (بند ب) ماده ۱ و تبصره ۱۳ بند (ج) ماده ۱ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال های ۱۳۹۵ الی ۱۳۹۹ شهرداری قم مصوب شورای شهر قم
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال قسمتی از تبصره ۲ (بند ب) ماده ۱ و تبصره ۱۳ (بند ج) ماده ۱ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال های ۱۳۹۵ الی ۱۳۹۹ شهرداری قم مصوب شورای شهر قم را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
"با سلام و تقدیم احترام، بر اساس بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری، ابطال آن قسمت از تبصره ۲ (بند ب) ماده ۱ و تبصره ۱۳ (بند ج) ماده ۱ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال های ۱۳۹۵، ۱۳۹۶، ۱۳۹۷، ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ شهرداری قم مصوب شـورای اسلامی شهر قم که عبارات یا مقرراتی تحت عنـوان «در صورت عدم تأمین پارکینگ، عوارض پذیره و زیربنای متعلقه به میزان دو برابر وصول خواهد شد.» و «در صورت تأمین پارکینگ برابر جدول مربوطه محاسبه خواهد شد.» را به لحاظ مغایرت مصوبه مذکور با مواد قانونی مذکور و بند ۹ و ۱۴ اصل ۳ قانون اساسی خارج از حدود اختیارات قانونی طرف شکایت می باشد به منظور جلوگیری از تضییع حقوق اشخاص از تاریخ تصویب درخواست می نماییم:
۱ ـ هر چند طبق بند ۱۶ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می شود، از جمله وظایف و مسئولیت های شورای اسلامی شهر محسوب شده و در تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال ۱۳۸۷ وضع عوارض محلی جدید که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده باشد، با رعایت مقررات مربوطه تجویز شده است و وضع و اخذ عوارض صدور پروانه ساختمانی در تراکم پایه و مازاد بر تراکم توسط شوراهای اسلامی و شهرداریها طبق بند (ب) رأی شماره ۷۹ ـ ۲۱ /۲ /۱۳۹۵ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی تشخیص نگردیده است و همچنین جرایم مندرج در تبصره های ماده صد قانون شهرداری در واقع و نفس الامر به منزله مجازات تخلفات ساختمانی مورد نظر مقنن بوده و انواع گوناگون عوارض قانونی در حقیقت از نوع حقوق دیوانی ناشی از اعمال مجاز محسوب می شود و آراء شماره ۵۸۷ ـ ۲۵ /۱۱ /۱۳۸۳، ۱۹۹ - ۱۰ /۵ /۱۳۹۰ و ۷۸۶ ـ ۹ /۸ /۱۳۹۶ (به منظور اعمال ماده ۹۱ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نسبت به رأی (۲۴۲ - ۱ /۴ /۱۳۹۵) هیأت عمومی دیوان عدالت اداری موید آن میباشد. لیکن تشدید عوارض و وضع عوارض اضافه بر عوارض قانونی و وضع عوارض بیش از یک برابر در عبارت «در صورت عدم تأمین پارکینگ، عوارض زیر بنا و بنای متعلقه به میزان دو برابر وصول خواهد شد» در تبصره ۲ (بند ب) ماده ۱ و تبصره ۱۳ بند (ج) ماده ۱ تعرفه عوارض و بهای خـدمات سال های ۱۳۹۵ و ۱۳۹۶ شهرداری قم مصوب شـورای اسلامی شهر قم که به وضع عـوارض ۲ برابر (۱ برابر بیشتر) عـوارضات قانونی اقدام نموده از جمله عوارض مضاعف محسوب و فاقـد وجاهت قانونی است.
۲ ـ مطابق اصل ۳۶ قانون اساسی حکم به مجازات و تعیین جریمه صرفاً از طریق قانون ممکن است و وضع قاعده در این باب صرفاً در صلاحیت مقنن مجلس شورای اسلامی است. مقنن نیز در ماده ۱۰۰ قانون شهرداری ها، مرجع تعیین مجازات بازدارنده و همچنین عین جریمه برای شهروندان متخلف را پیش بینی نموده و بر اساس این ماده صرفاً کمیسیون ماده ۱۰۰ صالح رسیدگی به این موضوع و تعیین جریمه شده است. در خصوص تعیین مجازات و اخذ جریمه بابت کسری و حذف پارکینگ نیز در تبصره ۵ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری ها تعیین تکلیف گردیده و شهروندان پس از پرداخت جریمه تعیینی توسط کمیسیون ماده ۱۰۰ صرفاً مجاز به پرداخت عوارضات قانونی متعلقه به قسمت مورد تخلف می باشند، بنابراین هنگامی که شورای اسلامی شهرها، حقی در جریمه نمودن شهروندان ندارند، علی القاعده نسبت به آن نیز نمی تواند وضع قاعده نمایند و مصوبه معترض عنه در قسمتی که در صورت تأمین پارکینگ یا عدم تأمین پارکینگ اقدام به وضع ضابطه و قانونگذاری نموده، بر خلاف اصل ۳۶ قانون اساسی تصویب گردیده است.
با توجه به توضیحات مذکور و بر اساس بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری ابطال قسمتی از تبصره ۲ (بند ب) ماده ۱ و تبصره ۱۳ (بند ج) ماده ۱ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال های ۱۳۹۵، ۱۳۹۶، ۱۳۹۷، ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ شهرداری قم مصوب شورای اسلامی شهر قم که عبارات یا مقرراتی تحت عنوان «در صورت عدم تأمین پارکینگ، عوارض پذیره و زیربنای متعلقه به میزان دو برابر وصول خواهد شد» و «در صورت تأمین پارکینگ، برابر جدول مربوطه محاسبه خواهد شد» را تصویب نموده است و به لحاظ مغایرت مصوبه مذکور با مواد قانونی مذکور و بند ۹ و ۱۴ اصل ۳ قانون اساسی خارج از حدود اختیارات قانونی طرف شکایت می باشد به منظور جلوگیری از تضییع حقوق اشخاص از تاریخ تصویب درخواست می نماییم."
متن مقرره های مورد اعتراض به شرح زیر است:
"بند ب ـ عوارض مسکونی (صدور پروانه ـ ساخته شده ـ تجدید بنا ـ اصلاح پروانه ـ توسعه بنا ـ تعویض سقف) از سال های ۱۳۹۵ الی ۱۳۹۹:
تبصره ۲: چنانچه بنای پیلوت به صورت غیرمجاز تغییر کاربری یابد، در صورت ابقاء توسط مراجع ذیصلاح و در صورت عدم تأمین پارکینگ، عوارض پذیره، و زیربنای متعلقه به میزان ۲ برابر وصول خواهد شد و در صورت تأمین پارکینگ، برابر جدول مربوطه محاسبه خواهد شد.
٭ ـ این تبصره مشمول ساختمان هایی است که تخلف آنها از سال ۱۳۹۳ به بعد انجام می گردد.
تبصره ۱۳: چنانچه بنای پیلوت به صورت غیرمجاز تغییر کاربری یابد، در صورت ابقاء توسط مراجع ذیصلاح، در صورت عدم تأمین پارکینگ، عوارض پذیره، و زیربنای متعلقه به میزان ۲ برابر وصول خواهد شد و در صورت تأمین پارکینگ، برابر جدول مربوطه محاسبه خواهد شد.
٭ ـ این تبصره مشمول ساختمان هایی است که تخلف آنها از سال ۱۳۹۳ به بعد انجام می گردد."
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر قم به موجب لایحه شماره ۳۳۲۲ - ۳ /۶ /۱۴۰۰ توضیح داده است که:
"در شرایطی که بسیاری از نابسامانی های ترافیکی و مشکلات تردد در معابر عمومی ناشی از تبدیل فضای پیلوت به مسکونی، تجاری و سایر کاربری هاست، سازندگان بنا از این رهگذر انتفاع برده و اهالی ساختمان و شهروندان را دچار مشکلات عدم دسترسی به پارکینگ نمایند و در تمامی مواردی که تخلف ساختمانی فوق (تبدیل به سایر کاربری ها) اتفاق می افتد شهرداری وفق قوانین و مقررات مربوطه ضمن جلوگیری از عملیات ساختمانی پرونده تخلف ساختمانی را به کمیسیون ماده ۱۰۰ احاله و موکداً درخواست، برگشت به حالت اولیه (ابقاء پیلوت) می نماید و در صورت دعوت از نماینده شهرداری در کمیسیون ماده صد، نماینده شهرداری نیز اصرار بر ابقاء پیلوت (با ضرورت تخریب و برگشت به وضع اولیه به پیلوت می نماید) لکن از آنجایی که کمیسیون های ماده ۱۰۰ به موضوع رسیدگی و با استقلال کامل نیز رأی صادر می نمایند بعضاً رأی به عدم تبدیل داده و به جریمه اکتفا می نمایند در این گونه موارد دو حالت به وجود می آید:
الف ـ مالک یا سازنده بنا فضای از دست رفته در پیلوت را به مسکونی، تجاری یا سایر کاربری ها تبدیل می نماید و در محل دیگری پارکینگ لازم را تأمین می نماید. در این گونه موارد فضایی که به دلیل وجود پارکینگ معاف از پرداخت عوارض بوده با تبدیل شدن به کاربری جدید عوارض به آن تعلق می گیرد.
ب ـ مالک یا سازنده بنا فضای از دست رفته در پیلوت را به مسکونی تجاری یا سایر کاربری ها تبدیل می نماید و در بخش دیگری از ساختمان یا محل دیگری پارکینگ لازم را تأمین نمی نماید به عبارتی فضایی را که باید پیلوت می شده، مسکونی، تجاری و غیره نموده و فضای دیگری را که باید پارکینگ تأمین می نمود تأمین نکرده و انتفاع برده است. بدیهی است طبق قاعده (من له الغنم فعلیه الغرم) چون سازنده بنا یا مالک انتفاع بیشتری می برد، ضریب عوارض ۲ خواهد بود. لازم به توضیح است شورای اسلامی شهر وفق تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده بند ۱۶ ماده ۷۱ (۸۰ جدید) قانون شوراها حق وضع عوارض را دارند و مکان فوق که ارزش افزوده بیشتری می یابد عوارض متناسبی با (ضریب دو) به آن تعلق می گیرد و خارج از حدود اختیارات شوراها عمل نگردیده و مغایرتی با قانون ندارد لذا با شرح مراتب فوق درخواست رد شکایت مطروحه را دارم."
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۷ /۷ /۱۴۰۰ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
بر اساس آرای هیأت عمومی دیـوان عـدالت اداری از جمله دادنامه شماره ۱۰۳۰ مورخ ۱۲ /۱۰ /۱۳۹۶ و شماره ۱۷۴۸ مورخ ۱۸ /۱۱ /۱۳۹۹ این هیأت، وضع عوارض برای بناهای احداثی ابقاء شده در کمیسیون ماده ۱۰۰ قانون شهرداری صرفاً در رابطه با عوارض صدور پروانه ساخت مغایر با قانون و خارج از حدود اختیارات نیست و علاوه بر آن مانند یک و نیم برابر یا دو و یا چند برابر از مصادیق عوارض مضاعف محسوب شده و دریافت آن فاقد وجاهت قانونی و بر خلاف مفاد آرای هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از جمله دادنامه شماره ۷۸۶ ـ ۹ /۸ /۱۳۹۶ این هیأت است. با توجه به مراتب فوق، عبارت مورد شکایت از تبصره ۲ بند «ب» ماده ۱ و همچنین تبصره ۱۳ بند «ج» ماده ۱ تعرفه عوارض و بهای خدمات سالهای ۱۳۹۵، ۱۳۹۶، ۱۳۹۷، ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ شهرداری قم که به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده، مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری