رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری درباره ابطال بخشنامه کاربری اراضی

شماره ۱۰۷۴۸۷  - ۱۴۰۳/۸/۱۹ بسمه تعالی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۱۸۲۹۵۴۳ مورخ ۱۴۰۳/۸/۱ با موضوع: «اطلاق نامه شماره ۵۳/۰۲۸/۴۶۲۴۵۰ مورخ ۱۴۰۰/۵/۱۰ مدیر کل دفتر حفظ کاربری اراضی کشاورزی سازمان امور اراضی کشور به تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان در حد مقرر در نظریه مذکور از تاریخ تصویب ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد . مدیر کل هیئت عمومی و هیئت های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه: ۱۴۰۳/۸/۱      شماره دادنامه: ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۱۸۲۹۵۴۳ شماره پرونده: ۰۱۰۷۴۸۷ مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری   شاکی: آقای احسان قائمی طرف شکایت: سازمان امور اراضی کشور موضوع شکایت و خواسته:  ابطال نامه شماره ۵۳/۰۲۸/۴۶۲۴۵۰ مورخ ۱۴۰۰/۵/۱۰ مدیر کل دفتر حفظ کاربری اراضی کشاورزی سازمان امور اراضی کشور گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال نامه شماره ۵۳/۰۲۸/۴۶۲۴۵۰ مورخ ۱۴۰۰/۵/۱۰ مدیر کل دفتر حفظ کاربری اراضی کشاورزی سازمان امور اراضی کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که : " همان طور که مستحضرید دیوارکشی باغات (و نه اراضی زراعی)، وفق بند ۵ تبصره یک دستورالعمل تعیین مصادیق و ضوابط موضوع تبصره ۴ الحاقی به ماده ۱ و تبصره اصلاحی ماده۲ قانون حفظ کاربری زراعی و باغ ها، موضوع ماده ۱۰ تصویب نامه شماره ۵۹۸۷۹ ت ۳۷۱۱۰ هـ مورخ ۱۳۸۶/۴/۱۹ هیئت وزیران، تغییر کاربری محسوب نمی شد و از مصادیق بهینه سازی تولیدات کشاورزی به حساب می آمد. در پی صدور دادنامه شماره ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۶۳۳ مورخ ۱۳۹۹/۴/۱۵ [ ۱۳۹۹/۵/۱۴ ] هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، دستورالعمل مار الاشاره مورد بازبینی قرار گرفت و دستورالعمل اصلاحی در تاریخ ۱۳۹۹/۱۰/۲۹ به شماره ۰۲۰/۲۶۲۱۳ از سوی وزیر جهاد کشاورزی به رؤسای سازمان های جهاد کشاورزی استان ها ابلاغ شد . همان گونه که فوقاً اشاره شد دیوار کشی باغات به صراحت از مصادیق تغییر کاربری استثناء شده بود و ذیل تبصره ۴ ماده ۱ قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها لحاظ شده بود و بالتبع از پرداخت عوارض تغییر کاربری معاف بود. در دستورالعمل اصلاحی جدید، دیوار کشی باغات مسکوت ماند. به نحوی که تصمیم گیری در مورد این که آیا مصداق تغییر کاربری می باشد یا خیر و بلاتکلیف ماندن اخذ یا عدم اخذ عوارض از سوی سازمان های جهاد کشاورزی استان ها موجب پرسش های بسیاری برای این سازمان ها شد. در همین راستا، مدیر امور اراضی استان خراسان جنوبی طی نامه های شماره ۱۴۰۰/۲/۱۲۵۲۸ مورخ ۱۴۰۰/۲/۸ و شماره ۱۴۰۰/۲/۳۶۹۳۷ مورخ ۱۴۰۰/۴/۵ به مدیر کل دفتر حفظ کاربری اراضی کشاورزی سازمان امور اراضی کشور در خصوص آخرین ضوابط دیوارکشی پرسش نموده که در پاسخ نامه ای به شماره ۵۳/۰۲۸/۴۶۲۴۵۰ مورخ ۱۴۰۰/۵/۱۰ به استان ارسال شده است که همین نامه مبنای تخصیص عوارض تغییر کاربری به کلیه دیوارکشی ها برای استان ها (بدون تفکیک دیوارکشی اراضی زراعی یا باغات) قرار گرفته است . اصل احترام به اموال اشخاص و عدم تعرض به اموال در موارد مشکوک مقرر در اصل ۲۲ قانون اساسی و لزوم نص صریح برای اخذ وجوه از مردم در ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت سال ۱۳۸۰ و تبصره ۳ ماده ۶۲ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۸۹ که بر اساس آن اخذ هرگونه وجه، کالا و خدمات از سوی دستگاه های اجرایی به تجویز نص صریح قانونگذار منوط شده است، مؤید غیرقانونی بودن نامه مورد شکایت است . از بُعد شرعی نیز فقهای شورای نگهبان طی چندین نامه به دیوان عدالت اداری، بارها براین نکته تأکید نموده اند که اخذ عوارض باید مستند به قانون باشد و عوارض مستند به بخشنامه و دستورالعمل و ... خلاف شرع است. خلاصه این که اخذ عوارض برای دیوارکشی باغات مستند به یک بخشنامه از سوی مدیر کل سازمان امور اراضی مغایرت صریح با شرع دارد. با عنایت به جمیع موارد فوق الذکر و نظر به این که تخصیص عوارض، شرعاً و قانوناً خارج از حدود اختیار مدیر کل دفتر حفظ کاربری اراضی کشاورزی سازمان امور اراضی کشور می باشد، ابطال نامه موردنظر را از هیئت عمومی دیوان عدالت اداری و به طریق اولی، اعلام معافیت دیوارکشی باغات از پرداخت عوارض تغییر کاربری را استدعا دارم ." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است : " مدیر محترم امور اراضی استان خراسان جنوبی سلام علیکم بازگشت به نامه های شماره ۱۴۰۰/۲/۱۲۵۲۸ مورخ ۱۴۰۰/۲/۸ و ۱۴۰۰/۲/۳۶۹۳۷ مورخ ۱۴۰۰/۴/۵ در خصوص آخرین ضابطه دیوار کشی به اطلاع می رساند، دیوار کشی با رعایت شرایط لازم به موجب بخشنامه شماره ۲۵۴۰۴۴ مورخ ۱۳۹۴/۱۱/۶ این سازمان به عنوان تبصره ۴ تلقی گردیده که متأثر از دادنامه شماره ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۶۳۳ مورخ ۱۳۹۹/۴/۱۵ [ ۱۳۹۹/۵/۱۴ ] هیئت محترم عمومی دیوان عدالت اداری دیوار کشی نیز به مانند سایر طرح ها مستلزم طرح در کمیسیون تبصره یک ماده یک مقرر در قانون گردید و با عنایت به این که هم اکنون دیوار کشی با هیچ یک از مصادیق تبصره یک و دو اصلاحی ماده ۲ اصلاحی قانون اصلاح قانون حفظ کاربری قابل تطبیق نمی باشد لذا در سامانه صدور مجوزها، در زیر مجموعه طرح های مشمول پرداخت عوارض تعریف گردیده است. شایان ذکر است که ضوابط و مقررات مربوطه و نکات مندرج در بخشنامه های ابلاغی لازم الاجراست. ـ مدیرکل دفتر حفظ کاربری اراضی کشاورزی سازمان امور اراضی کشور " در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر امور حقوقی سازمان امور اراضی کشور به موجب لایحه شماره ۵۳/۰۲۶/۵۳۷۶۱۳ مورخ ۱۴۰۲/۱/۸ اعلام کرده است که : " اولاً: همان گونه که مستحضرید قانونگذار با تصویب قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها و به موجب ماده ۱ آن، هر گونه تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ ها جز در موارد ضروری را ممنوع نموده است. لذا تغییر کاربری اراضی موصوف صرفاً پس از تشخیص ضرورت و صدور مجوز تغییر کاربری از طریق کمیسیون تبصره ۱ ذیل ماده ۱ قانون مرقوم (متشکل از نمایندگان دستگاه های دولتی احصاء شده) و پس از پرداخت عوارض امکان پذیر می باشد. بنابراین اصل بر ممنوعیت تغییر کاربری است . ثانیاً: مقنن به جهت حمایت از بخش های مرتبط با بخش تولیدات کشاورزی و صنایع تبدیلی تکمیلی این بخش در تبصره ۴ ذیل ماده ۱ با تصریح عناوین موصوف پس از صدور مجوز از کمیسیون مارالبیان صرفاً از پرداخت عوارض معاف نموده است . ثالثاً: با توجه به رأی وحدت رویه شماره ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۶۳۳ مورخ ۱۳۹۹/۵/۱۴ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری قلمرو شمول تبصره ۴ ماده ۱ قانون «اراضی داخل محدوده روستاهای فاقد طرح هادی مصوب» تعیین گردید. بنابراین رسیدگی به درخواست تغییر کاربری اراضی زراعی و باغی به سایر کاربری ها حتی نسبت به طرح های مندرج در تبصره ۴ ماده ۱ در خارج از محدوده مذکور، مستلزم طرح موضوع در کمیسیون تبصره ۱ ماده ۱ و کاملاً منطبق بر قانون می باشد . رابعاً: بر خلاف ادعای شاکی که اخذ عوارض را مستند به بخشنامه و دستورالعمل دانسته و مستند به نظریه شماره ۷۶/۲۱۰۵۶۲۱ مورخ ۱۳۷۸/۸/۱۳ فقهای شورای نگهبان و دادنامه شماره ۹۱۰۹۹۷۰۹۱۰۶۰۰۷۰۱ مورخ ۱۳۹۱/۱۱/۱۱ شعبه ۳۳ دیوان عالی کشور موضوع را بر خلاف شرع می داند، معروض می دارد موضوع شمول یا عدم شمول عوارض تغییر کاربری بر اساس بخشنامه سازمان تعیین نگردیده، بلکه این مهم دارای مبنای قانونی بوده و براساس ماده ۲ قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها مصوب ۱۳۷۴/۳/۳۱ و اصلاحیه مورخ ۱۳۸۵/۸/۱ ، در کلیه مواردی که طبق مقررات این قانون مجوز تغییر کاربری صادر می شود، عوارض آن از مالکین وصول می گردد و موارد مستثنی از پرداخت عوارض مذکور، صرفاً در تبصره های ۱ و ۲ این ماده پیش بینی شده است. لذا مطابق قانون به استثنای طرح های موضوع تبصره های اخیرالذکر، سایر طرح ها از جمله دیوارکشی، مشمول پرداخت عوارض می باشد . در پایان، با عنایت به مستندات و دفاعیات ارائه شده به شرح مارالذکر ملاحظه می فرمایید بخشنامه صدرالذکر مغایرتی با شرع، قانون و مقررات حاکم بر موضوع نداشته، بنابراین با عنایت به این که خواسته و ادعای شاکی برخلاف سیاست های کلی نظام در حفظ و حراست از عرصه های کشاورزی که مهمترین عامل تعیین کننده در حفظ و تحقق امنیت غذایی جامعه محسوب می شود، می باشد لذا درخواست صدور حکم به رد شکایت شاکی مورد استدعاست ." در پاسخ به ادعای خلاف شرع بودن مقرره مورد شکایت، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۲/۴۳۵۹۹ مورخ ۱۴۰۳/۷/۸ اعلام کرده است که: " موضوع نامه شماره ۵۳/۰۲۸/۴۶۲۴۵۰ مورخ ۱۴۰۰/۵/۱۰ سازمان امور اراضی کشور در خصوص ضابطه دیوارکشی، در جلسه مورخ ۱۴۰۳/۶/۲۱ فقهای شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می گردد : ـ اطلاق ممنوعیت دیوارکشی نسبت به مواردی که مصلحت ملزمه ای اقتضای این ممنوعیت را نداشته باشد و مآلاً دریافت عوارض از خصوص این جهت، خلاف موازین شرع شناخته شد ." هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۳/۸/۱ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است . رأی هیئت عمومی قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۲/۴۳۵۹۹ مورخ ۱۴۰۳/۷/۸ در رابطه با جنبه شرعی نامه شماره ۵۳/۰۲۸/۴۶۲۴۵۰ مورخ ۱۴۰۰/۵/۱۰ سازمان امور اراضی کشور اعلام کرده است که: «اطلاق ممنوعیت دیوارکشی نسبت به مواردی که مصلحت ملزمه ای اقتضای این ممنوعیت را نداشته باشد و مآلاً دریافت عوارض از خصوص این جهت، خلاف موازین شرع شناخته شد.» بنابراین در اجرای حکم مقرر در ماده ۸۷ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ مبنی بر لزوم تبعیت هیئت عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان درخصوص جنبه شرعی مقررات اجرایی، اطلاق نامه مورد شکایت در حد مقرر در نظریه مذکور خلاف شرع است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ بطلان آن از تاریخ صدور اعلام می شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰ ) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است . رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی