رای هیأت عمومی دیوان عدالت اداری درباره کاربری ذخیره شهری اراضی غیردولتی

null رأی شماره ۴۸۲ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال مصوبه یازدهمین جلسه مورخ ۱۷/۶/۱۳۸۲ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مبنی بر اختصاص یافتن اراضی غیردولتی واقع در شمال اتوبان قزوین ـ زنجان به کاربری ذخیره شهری شماره : هـ /۸۳/۳۳۷ مورخ :۲۵/۱۱/۱۳۹۰ تاریخ دادنامه : ۱۰/۱۱/۱۳۹۰ شماره دادنامه : ۴۸۲ کلاسه پرونده : ۸۳/۳۳۷ مرجع رسیدگی : هیأت عمومی دیوان عدالت اداری شاکی : شرکتهای تعاونی مسکن نه‎گانه قزوین به اسامی تولی‎پرس، کامیونداران، البرز دارو، دارو شیشه، بسته‎بندی پارس و ... با وکالت آقای فخرالدین بدریان موضوع شکایت و خواسته : ابطال مصوبة یازدهمین جلسة مورخ ۱۷/۶/۱۳۸۲ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران دربارة اراضی واقع در شمال اتوبان قزوین ـ زنجان گردش کار : به موجب مصوبة یازدهمین جلسة مورخ ۱۷/۶/۱۳۸۲ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران دربارة اراضی واقع در شمال اتوبان قزوین ـ زنجان مقرر شده است که : « در اجرای بند (۵) ماده (۴) قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و ماده (۴۲) آیین‎نامه نحوه بررسی و تصویب طرحهای توسعه و عمران محلی، ناحیه‎ای، منطقه‌ای و ملی و مقررات شهرسازی و معماری کشور، مصوب ۱۲/۱۰/۱۳۷۸ هیأت محترم وزیران، به استحضار می‎رساند : شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در یازدهمین جلسه خود در سال جاری در تاریخ ۱۷/۶/۱۳۸۲ موضوع اراضی واقع در شمال اتوبان قزوین ـ زنجان را مورد بررسی قرار داده و مقرر نموده : ۱ ـ اراضی متعلق به دولت واقع در شمال اتوبان به فضای سبز و سایر اراضی به کاربری ذخیره شهری اختصاص یابد . ۲ ـ طرح جامع تجدیدنظر جامع شهر قزوین حداکثر تا پایان سال ۱۳۸۳ تهیه و جهت تصویب نهایی به شورای عالی ارائه گردد .» آقای فخرالدین بدریان به وکالت از شرکتهای تعاونی نه‎گانه قزوین به اسامی تولی‎پرس، کامیونداران، البرز دارو، دارو شیشه، بسته‎بندی پارس و ... به موجب دادخواستی، ابطال مصوبه یازدهمین جلسة مورخ ۱۷/۶/۱۳۸۲ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران دربارة اراضی واقع در شمال اتوبان قزوین ـ زنجان را خواستار شده و در تبیین خواسته خویش اعلام کرده است که : « تعاونیهای شاکی با داشتن قریب به هزار نفر عضو واجد شرایط، برابر طرح جامع شهر قزوین که در تاریخ ۷/۸/۱۳۶۹ تصویب شده است به خرید حدود چهل و پنج هکتار از اراضی دارای طرح مصوب را برای احداث مسکن مبادرت کرده است و بر اساس صورت جلسه سال ۱۳۷۰ هیأت مدیره سازمان زمین شهری به تحویل و تصرف زمین اقدام و در پی انجام توافق با شهرداری به نسبت ۴۹% سهم شهرداری و ۵۱% سهم تعاونیها و تهیه نقشه‎های فاز یک تفکیکی در سال ۱۳۷۳ و مهر شدن آن به مهر ۱۰۱ شهرداری، پرداخت عوارض زمین، اخذ مجوز شماره ۹۴۴۴/۳ مورخ ۲۷/۱۲/۱۳۷۷ تجهیز کارگاه از شهرداری، تهیه نقشه‎های آماده سازی در سال ۱۳۷۴ با نظر مسکن و شهرسازی و شهرداری با صرف سیصد میلیون تومان هزینه، و انجام عملیات آماده سازی به میزان ۴۰% با صرف نیم میلیارد تومان هزینه از پول کارگران، با وجود اقدامات فوق از سوی تعاونیهای شاکی، که تعداد اندکی از مالکان اراضی بالای اتوبان هستند، وزارت مسکن و شهرسازی از طریق شورای عالی شهرسازی و معماری ایران بر اساس یازدهمین جلسه مورخ ۱۷/۶/۱۳۸۲ در یک اقدام بی‎سابقه و غیرقانونی و با نادیده گرفتن اقدامات انجام شده در طول دو سال طرح جامع و حقوق ایجاد شده برای اشخاص حقیقی و حقوقی متعدد بر اساس طرح جامع و ضوابط قانونی، کاربری کلیه اراضی بالای اتوبان را به فضای سبز و ذخیره شهرداری تغییر داده و بلافاصله پس از ابلاغ آن، کلیه اقدامات تعاونیها را متوقف کرده‎اند، بر اساس یازدهمین جلسه مصوبه مورخ ۱۷/۶/۱۳۸۲ شورای عالی شهرسازی، طبق بند یک، اراضی دولتی به طور کل به فضای سبز و اراضی شخصی به کاربری ذخیره شهری اختصاص داده شده است . از آن جا که این مصوبه به دلایل عرض شده خلاف قانون است، ابطال بند یک آن را تقاضا دارد . ۱ ـ با گذشت حداقل دوازده سال از تصویب طرح جامع و تفصیلی شهر، در این مدت، اشخاص حقیقی و حقوقی ذی‎نفع و مالکان براساس طرحهای مصوب در املاک خود، با توافق شهرداری در چهارچوب ضوابط و مقررات قانونی، اقدامات حقوقی شامل تفکیک و واگذاری و اقدامات فیزیکی و مادی شامل آماده سازی و متحمل شدن هزینه‎های مالی سنگین، برای این گونه مالکان، حقوق قانونی « حق مکتسب » ایجاد شده است در حالی که با تغییر کاربری اراضی مورد بحث به ذخیره شهری، می‎باید کلیه اقدامات و عملیات انجام شده بلااثر و ادامه آن متوقف شود که در عمل نیز این گونه شده است . از این حیث میلیاردها تومان خسارت به تعاونیهای شاکی که از اقشار کارگر و آسیب‌پذیر هستند وارد می‎کند . بنابراین، نظر به این که مصوبه یازدهمین جلسه مورخ ۱۷/۶/۱۳۸۲ شورای عالی شهرسازی و معماری حقوق مکتسبه قانونی اشخاص را نادیده گرفته و عطف به ماسبق شده است، فاقد مشروعیت و وجاهت قانونی است . ۲ ـ برابر ضوابط و مقررات شهرسازی، مراجع تصمیم‎گیری، ملزم هستند در ضوابط منطقه‎بندی، ضوابط یکسانی را نسبت به مناطق همگن تعیین نمایند و باید اصول منطقی و تناسب لازم را در مناطق همجوار رعایت کنند و ضوابط منطقه‎بندی باید تمام حوزه شهر را شامل شود نه آن که یک بخش را بدون رعایت تناسب به طور کل به فضای سبز تبدیل کند . ۳ ـ در اصول و ضوابط شهری و شهرسازی، اساساً « طرح ذخیرة شهری » عنوان قانونی ندارد و با توجه به این که زمان بازنگری طرح جامع نیز نرسیده است . مصوبه از این حیث نیز خلاف قانون به نظر می‎رسد و مشتکی‎عنه در این خصوص از حدود اختیارات قانونی خویش تجاوز کرده، علاوه بر این که از اجرای قوانین و مقررات نیز تجاوز کرده است . ۴ ـ اگر حقوقی تحت شرایطِ قانونِ معینی برای شخصی ایجاد شود و سپس آن قانون تغییر کند، حق ایجاد شده در زمان حاکمیت قانون از بین نمی‎رود و به اعتبار شرایط زمان حدوثِ آنها، معتبر باید شناخته شود . این حقوق را حقـوق مکتسبه یـا حقوق ثابته می‎گویند کـه از اصول و قـواعد مسلم و پـذیرفته شده حقـوقی است و هیـچ شخـصی، تردیدی در آن ندارد و مبنای این اصل نیز قاعده حقوقی دیگری به نام اصل عطف به ماسبق نشدن قوانین و مقررات ( موضوع مادة ۴ قانون مدنی ) است . لذا نظر به مراتب فوق مصوبه موضوع شکایت، خلاف قانون و اصول حقوقی و تجاوز از حدود مجاز اختیارات قوه مجریه است که ابطال آن را استدعا دارد . » در پاسخ به شکایت شاکی، وزیر راه و شهرسازی طی لایحه شماره ۰۲/۱۰۰/۹۶۵۲۹ ـ ۵/۱۱/۱۳۹۰ توضیح داده است که : « پس از حمد خدا و درود و صلوات بر محمد و آل محمد ( ص ) ، در خصوص پرونده کلاسه هـ ع /۸۳/۳۳۷ موضوع دادخواست شرکتهای تعاونی نه‌گانه قزوین به خواسته ابطال مصوبه ۱۷/۶/۱۳۸۲ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در مورد کاربری اراضی واقع در ضلع شمالی بزرگراه قزوین ـ زنجان به استحضار می‎رساند، در حالی که مدت هفت سال از زمان تقدیم شکایت سپری می‎شود و در این مدت با لحاظ انجام تغییرات بعدی طرح و برخورداری شکات از حقوق ادعایی خود و صدور پروانه‎های متعدد احداث مسکونی و این که شکایت مطرح شده اساساً سالبه به انتفاء موضوع شده است طرح مجدد آن در صحن هیأت محترم عمومی موضوعیت نخواهد داشت . معهذا جهت آگاهی قضات شریف دیوان و ثبت در سابقه به استحضار می‎رساند، طرح جامع قزوین در سال ۱۳۶۹ به تصویب رسیده و در پایان دوره طرح ( ده سال ) و در هنگام بازنگری طرح جامع ( در سال ۱۳۸۲) اراضی شمال اتوبان ( حدود یک سوم از کل محدوده شهر ) در طرح جامع مورد ساخت و ساز قرار نگرفته بود و شورای عالی شهرسازی و معماری به منظور جلوگیری از اقداماتی که امکان داشت با توجه به نیازهای جدید شهر در بازنگری طرح جامع مشکلاتی برای شهر ایجاد نماید و بدون خارج کردن اراضی مذکور از محدوده قانونی ( رعایت حقوق مکتسبه ) با یک مصوبه هوشمندانه اراضی مذکور را به ذخیره شهری و فضای سبز تغییر داده و با مصوبه دیگری در همان جلسه، بازنگری طرح جامع را در اولویت قرار داده است و بر این اساس و به منظور تسریع در تعیین تکلیف اراضی تعاونیهای ۹ گانه به موجب صورت جلسه کمیسیون طرح تفصیلی شهر قزوین مورخ ۱۶/۲/۱۳۸۶ با موضوع « بررسی طرح محدوده‎های پیشنهادی مناطق تعاونیهای نه گانه » مقرر گردید مشاور طرح با هماهنگی شهرداری قزوین نسبت به تهیه طرح تفصیلی برای محدوده مزبور اقدام نماید . متعاقباً طرح تفصیلی تهیه شده توسط مشاور در جلسه کمیسیون طرح تفصیلی شهر قزوین مورخ ۱۰/۳/۱۳۸۸ با تصریح به رعایت وضع موجود تعاونیها در مورد ساختمانهای ویلایی و مسکونی و اختصاص اولویت اول توسعه به تعاونیها تصویب گردید و سرانجام مصوبه مزبور به موجب بند ۶ صورت جلسه مورخ ۲۹/۳/۱۳۸۹ شورای برنامه‎ریزی و توسعه استان عیناً به تایید شورای مزبور رسیده است . همچنین مصوبه شورای یاد شده در اجرای ماده ۴۵ آیین‎نامه نحوه بررسی و تصویب طرحها طی نامه شماره ۱۰۷۲۰ مورخ ۲۶/۴/۱۳۸۹ از سوی سازمان مسکن و شهرسازی قزوین به شورای عالی شهرسازی و معماری ایران ارسال گردید که عدم اعلام مغایرت مصوبه با طرح جامع در مهلت قانونی حسب مقررات و رویه‎های معمول و جاری به منزله تایید آن از سوی شورای عالی می‎باشد . مؤید این ادعا پروانه‎های متعددی است که بعد از مصوبه شورای برنامه‎ریزی و توسعه استان بر مبنای این مصوبات برای اشخاص صادر شده است . ضمناً یادآوری می‎نماید تعیین انواع کاربری از جمله کاربری ذخیره شهری و دیگر کاربریها از مصادیق « معیارها و ضوابط شهرسازی » به شمار می‎رود که ماده ۲ قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران تصویب آن را در صلاحیت انحصاری این شورا دانسته است و در واقع این موضوعات بدیهی، در صلاحیت ذاتی و انحصاری شورای عالی شهرسازی و معماری می‎باشد . علی هذا با عنایت به این که تصویب مصوبه مورد شکایت در راستای وظایف شورای عالی بوده و عدول از قانون به شمار نمی‎رود و بعلاوه مصوبات بعدی کمیسیون طرح تفصیلی و شورای برنامه‎ریزی و توسعه استان و نیز تایید عملی آن مصوبات از سوی شورای عالی کاشف از اشتباه نادرست شکات در استنباط مغایرت مصوبه مورد شکایت با حقوق ادعایی ایشان می‎باشد . النهایه با تقدیم تصویر کلیه مستندات این لایحه به پیوست، رد شکایت مطرح شده مورد تقاضا می‎باشد .» هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان علی‎البدل شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی و مشاوره با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می‎کند . رأی هیأت عمومی نظر به این که مطابق بند ۲ ماده ۲ قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری مصوب سال ۱۳۵۱ ، اظهارنظر در خصوص پیشنهادها و لوایح شهرسازی و مقررات مربوط به طرحهای جامع شهری، شامل منطقه‌بندی، نحوه استفاده از زمین، تعیین مناطق صنعتی بازرگانی ـ اداری ـ مسکونی ـ تاسیسات عمومی ـ فضای سبز و سایر نیازمندیهای عمـومی شهر از جملـه وظایف شورای عالی شهرسازی و معماری ایران است و عنوان « کاربری ذخیره شهری » در انواع کاربریهای مذکور در بند ۲ ماده ۲ قانون مزبور و سایر مقررات موضوعه پیش بینی نشده است، بنابراین آن قسمت از بند یک مصوبه معترضٌ عنه که به موجب آن کلیه اراضی غیردولتی واقع در شمال اتوبان قزوین ـ زنجان به کاربری ذخیره شهری اختصاص یافته است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران تشخیص داده می شود و به استناد بند یک ماده ۱۹ و ماده ۴۲ قانون دیوان عدالت اداری ابطال می شود . رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری