شماره هـ/۸۴/۸۸۳ و ۵۳۸
تاریخ: ۱۸/۹/۱۳۸۶
شماره دادنامه: ۹۹۴ـ ۹۹۵
کلاسه پرونده: ۸۴/۵۳۸ ـ ۸۸۳
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری.
شاکی: آقایان ۱ـ مرتضی نبوی ۲ـ علی ثروتی.
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۶ آییننامه اجرائی قانون زمین شهری.
مقدمه: شاکی به شرح دادخواست تقدیمی اعلام داشته است، در ماده ۶ آییننامه اجرائی قانون زمین شهری مصوب ۲۴/۳/۱۳۷۱ هیأت وزیران تصریح شده است، «کلیه مراجعی که به نحوی از انحاء در ارتباط با زمینهای شهری اقداماتی از قبیل نقل و انتقال و صدور مجوزهای قانونی ـ انجام میدهند، ملزم و موظفند قبل از هرگونه اقدامی بدواً نظر وزارت مسکن و شهرسازی را درباره نوع زمین استعلام نمایند.» تصویب ماده ۶ اخیرالذکر با جنبه آمره آن، ایجاد تکلیف و وضع قاعده آمره بر خلاف نیت و غرض مقنن بوده و اساساً تأسیس زائد بر قانون میباشد که خارج از حدود اختیارات دولت و مجریان قانون میباشد. در حالیکه مسئولین سازمان مسکن و شهرسازی استان تهران از مفاد دادنامه شماره ۱۰۵ مورخ ۲۴/۳/۱۳۸۳ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر ابطال بند ۱۱ ماده ۱۹ آییننامه فوقالذکر و تصریح این دادنامه به اینکه تکالیف و الزامات قانونی دفاتر اسناد رسمی در خصوص نقل و انتقال املاک در قانون ثبت اسناد و املاک و قانون دفاتر اسناد رسمی و آییننامههای مربوطه تعیین گردیده و سران دفاتر در این زمینه وظیفه دیگری ندارند، آگاهی کامل دارند. لذا با عنایت به اینکه مفاد ماده ۶ آییننامه اجرائی قانون زمین شهری مغایر با قانون مبنای آن بوده و تصویب آن از حدود اختیارات قانونی دولت خارج است و مستنداً به همان جهات مصرح در دادنامه شماره ۱۰۵ـ۲۴/۳/۱۳۸۳ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال آن را دارم. مدیرکل دفتر امور حقوقی دولت در پاسخ به شکایت فوق طی لایحه شماره ۷۲۹۰۱ مورخ ۹/۱۱/۱۳۸۴ مبادرت به ارسال تصویر نظریه تفصیلی شماره ۰۱/۱۱۰/۲۷۳۸۵ مورخ ۱۴/۹/۱۳۸۴ وزارت مسکن و شهرسازی نموده است، در این نامه آمده است، الف ـ بموجب ماده یک قانون زمین شهری، قانونگذار هدف از وضع آن قانون را این گونه اعلام میدارد، «به منظور تنظیم و تنسیق امور مربوط به زمین و ... این قانون به تصویب میرسد...» از آنجا که برای تنظیم وتنسیق امورمربوط به زمین، رعایت نوعیت زمین به ویژه زمینهای موات برای مراجع ذیربط با زمینهای شهری ضروری است و حسب ماده ۱۷ قانون مذکور، اختیار تصویب آییننامه اجرایی مواد قانون به هیأت دولت اعطاء گردیده است، لذا هیأت دولت در ماده ۶ آییننامه اجرایی، مراجع مرتبط با امور زمین شهری را موظف به استعلام درباره نوعیت زمین نموده است. ب ـ هرگاه مقنن در مقام بیان مطلبی باشد و نسبت به قسمتی از آن مطلب سکوت اختیار کند، این سکوت را سکوت در مقام بیان میگویند. لذا به تناسب مقام برای آن سکوت معنی خاصی را منظور مینماید و آن معنی را، مقصود مقنن تلقی میکنند. به همین جهت میگویند سکوت در مقام بیان، بیان است. مداقه در عبارات ماده ۱۲ قانون زمین شهری راجع به تشخیص نوعیت اراضی مدلل میدارد که قانونگذار صرفاً عهدهداربودن وزارت مسکن و شهرسازی جهت تشخیص عمران و احیاء و قابل اعتراض بودن آن را بیان نموده است و در مقام بیان و ذکر لزوم استعلام از نوعیت زمین توسط مراجع خاصی نبوده تا گفته شود وظیفه تعدادی از مراجع مورد بیان قانونگذار قرار گرفته، و لذا غیر از آن مراجع ذکر شده در قانون سایر مراجع ذکر نشده از جمله دفاتر اسناد رسمی به لحاظ سکوت مقنن، وظیفهای برای استعلام ندارد. ج ـ رأی شماره ۱۰۵ مورخ ۲۴/۳/۱۳۸۳ آن هیأت مبنی بر ابطال بند ۱۱ ماده ۱۹ آییننامه اجرایی قانون زمین شهری به دلیل اینکه دفاتر اسناد رسمی را مکلف به استعلام و اقدام طبق نظر وزارت مسکن و شهرسازی راجع به مطلق اراضی اعم از دایر و بایر و موات نموده بود با جهات و دلایل و مبانی ماده۶ آییننامه اجرایی انطباق ندارد. لذا موجبات تسری حکم رأی شماره ۱۰۵ مذکور بر ماده ۶ آییننامه یا ابطال ماده ۶ به لحاظ وحدت مبنا و جهات فراهم نمیباشد. دـ برابر تبصره یک ماده ۱۰ قانون زمین شهری واگذاری اراضی غیرموات نهادهای غیردولتی طبق ضوابط وزارت مسکن و شهرسازی و با رعایت نظر ولی فقیه خواهد بود، لذا بایستی قبل از تنظیم سند از وزارت مسکن و شهرسازی استعلام گردد که آیا ضوابط وزارت مزبور رعایت شده است یا خیر. هـ ـ بعضاً پلاکهایی از اراضی شهری مورد معامله قرار میگیرند که متعلق به مالکینی است که قبلاً از حد نصاب مقرر در قانون زمین شهری یا قانون اراضی شهری سابق استفاد نمودهاند و یا متعلق به افرادی است که خریداران فعلی ادعا مینمایند به هیچ وجه به آنان دسترسی ندارد و سند انتقال قطعی را با استفاده از وکالتنامهای که در اختیار دارند، خواستار هستند که ضرورت بررسی نوعیت زمیـن و شرایط معامـل محرز است. از طرفی اداره کل امـور اسناد و سردفتران سـازمان ثبت طی نامه شماره ۲۶۶۳/۲۴ مورخ ۳۱/۲/۱۳۸۴ ضمن تایید و تاکید اجرای ماده ۶ آییننامه اجرائی قانون زمین شهری موضوع ماده اخیرالذکر را منصرف از حکم قبلی دیوان مبنی بر ابطال بند ۱۱ ماده ۱۹ آییننامه اجرائی مذکور اعلام نموده است. با عنایت به مطالب معنونه و به منظور جلوگیری از تضییع اموال دولت و انفال به لحاظ امکان نقل و انتقال یا احداث بنا و ساخت و ساز و حفر چاه و سایر تصرفات که در صورت ابطال ماده ۶ فراهم خواهد گردید از یک طرف و بروز مشکلات برای مردم از طرف دیگر صادر و رأی مقتضی مبنی بر رد شکایت مطروحه و بقاء ماده ۶ آییننامه اجرائی قانون زمین شهری مورد استدعا است. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق با حضور رؤسا و مستشاران و دادرسان علیالبدل شعب دیوان تشکیل و پس از بحث و بـررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء بـهشرح آتی مبادرت بـه صدور رأی مینماید.
رأی هیأت عمومی
همانطور که در دادنامه شماره ۱۰۵ مورخ ۲۴/۳/۱۳۸۳ تبیین شده، مسئولیت تشخیص نوع اراضی اعم از موات، دایر و بایر به حکم ماده ۱۲ قانون زمین شهری و اعلام اراضی موات شهری به ادارات ثبت اسناد و املاک کشور به منظور ثبت و صدور سند مالکیت به نام دولت به موجب ماده ۶ قانون مزبور به عهده وزارت مسکن و شهرسازی محول شده است. نظر به مراتب فوقالذکر و اینکه سازمان ثبت اسناد و املاک کشور به حکم قانون در زمینه نقل و انتقالات اموال غیرمنقول تکلیفی به استعلام از وزارت مسکن و شهرسازی ندارد، بنابراین اطلاق ماده ۶ آییننامه اجرائی قانون زمین شهری مصوب ۲۴/۳/۱۳۷۱ هیأت وزیران که مفید تکلیف دفاتر اسناد رسمی به استعلام نوع زمینهای شهری از وزارت مسکن و شهرسازی در جهت ثبت نقل و انتقال اراضی مذکور است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات قوه مجریه در وضع مقررات دولتی است و بهاستناد قسمت دوم اصل ۱۷۰ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و ماده یک و بند یک ماده ۱۹ و ماده ۴۲ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۸۵ عبارت « نقل و انتقال» از ماده ۶ آییننامه اجرائی قانون زمین شهری ابطال و حذف میشود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ علی رازینی