رای شماره ۵۲۷ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال تعرفه شماره ۳ دفترچه عوارض سال ۱۳۹۶ شورای اسلامی شهر گراش

شماره ۹۷۰۱۴۸۱ – ۲۹ /۴ /۱۳۹۹ بسمه تعالی جناب آقای اکبرپور رئیس هیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۵۲۷ مورخ ۱۰ /۴ /۱۳۹۹ با موضوع : « ابطال جمله « به هر دلیل یا توسط هر مرجعی تغییر کاربری پیدا کند » از تعرفه شماره ۳ دفترچه عوارض سال ۱۳۹۶ شورای اسلامی شهر گراش از تاریخ تصویب مصوبه » جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد . مدیر کل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری – مهدی دربین شماره دادنامه : ۵۲۷ تاریخ دادنامه : ۱۳۹۹ / ۴ / ۱۰ شماره پرونده : ۹۷۰۱۴۸۱ مرجع رسیدگی : هیأت عمومی دیوان عدالت اداری شاکی : آقای امید محمدی موضوع شکایت و خواسته : ابطال تعرفه شماره ۳ دفترچه عوارض سال ۱۳۹۶ شورای اسلامی شهر گراش   گردش کار : شاکی به موجب دادخواستی ابطال قسمت تعرفه شماره ۳ دفترچه عوارض سال ۱۳۹۶ شورای اسلامی شهر گراش را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که :   " احتراماً : اینجانب امید محمدی در خصوص مصوبه شورای شهر گراش راجع به عوارض « تغییر کاربری » و ارزش افزوده آن به علت خروج شورای اسلامی شهر گراش از حدود اختیار خود و تصویب مقرره ای بر خلاف مفاد قانونی درخواست ابطال مصوبه مذکور را به شرح ذیل به استحضار آن عالی مقام معروض می دارم .    بخش اول : مشخصات مصوبه مورد اعتراض : مصوبه شورای شهر گراش راجع به عوارض تغییر کاربری و ارزش افزوده ناشی از آن   شورای اسلامی شهر گراش در خصوص تصویب عوارض محلی برای سال ۱۳۹۶ برای تغییر کاربری مبادرت به وضع عوارض نموده و شهرداری گراش نیز در مقام اجرای مصوبه مذکور می باشد و در تعرفه شماره ۲ تعرفه عوارض سال ۱۳۹۶ به اخذ این گونه عوارض تصریح نموده است . این مصوبه به قرار زیر است :   ردیف شرح تغییر کابری تعرفه عوارض ۱ مسکونی به تجاری در اراضی تا ۱۰۰ متر ۱۰۰   p ۲ مسکونی به تجاری در اراضی تا ۲۰۰ متر ۸۰   p ۳ مسکونی به تجاری در اراضی تا ۳۰۰ متر ۷۰   p ۴ مسکونی به تجاری در اراضی بیش از ۳۰۰ مترمربع ۵۰   p ۵ تغییر کاربری سایر کاربریها ۲۰   p   توضیحات - کلیه اراضی و املاکی که با موافقت شهرداری و ناشی از تغییر طرح های جامع و تفصیلی شهری، کمیسیون ماده ۵ و به هر دلیل یا توسط هر مرجعی تغییر کاربری پیدا کند مالکین موظف به پرداخت کامل هزینه ارزش افزوده و با تنظیم صلح نامه انجام خواهند شد . بخش دوم :  ۱ - مغایرت مصوبه با آراء متعدد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و مجرای ماده ۹۲ قانون دیوان عدالت اداری   هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در آراء متعددی، موضوع مورد استفاده توسط شورای اسلامی شهر .... جهت وضع و تعیین عوارض سالانه را غیر قانونی و مورد ابطال قرار داده است . لیکن علی رغم اعلان آرای مذکور در روزنامه رسمی یا حتی اعلام مستقیم آن توسط اشخاص به آن شورای شهر، تأثیری در روند نادرست آن شورا نداشته و مرجع مذکور یا نسبت به موضوع بی اعتنا بوده و موجبات دور زدن قوانین و آرای آن دیوان را فراهم می نماید . همان گونه که آن مقامان اندیشمند مستحضرند این آراء به شرح پیوست دادخواست است .  غیرقانونی بودن دریافت عوارض جهت تغییر کاربری املاک از سوی شهرداریها را در نمونه های ذیل از آراء معتبر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری می توان مشاهده نمود که مویّد استدلالهای تبیین شده فوق می باشد :   ۱ . دادنامه شماره ۴۳۷ و ۴۳۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مورخ ۲۵؍۶؍۱۳۸۶ با موضوع ( ابطال مصوبه بیست و چهارمین جلسه مورخ ۲۹؍۱۰؍۱۳۸۳ شورای اسلامی شهر تهران به شماره ۲۰۹۴۹؍۶۰۸؍۱۶۰ - ۶؍۱۱؍۱۳۸۳ مربوط به تعیین عوارض به جهت تغییر کاربری املاک واقع در طرحهای دولتی ): « نظر به این که حکم مقنن در واقع و نفس الامر مفید بی اعتباری طرح مصوب و نتیجتاً انتفاء کاربری آن، پس از دوره مقرر ۵ ساله در قانون، در مقام اعمال حقوق مالکانه است و مالکین اراضی مذکور شخصاً الزامی به انجام تکالیف واحدهای دولتی و شهرداریها در استفاده از اراضی و املاک خود به صورت طرحهای عمومی یا عمرانی مصوب ندارند و مقتضای اعمال انحاء حقوق مالکانه بـا توجه به اصل تسلیط مبین حق و اختیار و اراده مالک در نحوه استفاده از زمین و ملک خود همانند املاک مشابه و مجاور فاقـد طرح بـا رعایت ضوابط قانونی مربوط است، بنابـراین به عنوان مثال مطالبه عوارض بابت تغییر کاربری ملک از آموزشی، بهداشتی، فضای سبز و نظایر آن به مسکونی با توجه به انتفاء طرح مصوب و کاربری آن، جهت صدور پروانه احداث بنای مسکونی در اراضی با عنوان « تعیین عوارض جهت تغییر کاربری املاک واقع در طرحهای دولتی » مغایر هدف و حکم مقنن می باشد .»   ۲ . رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره ۳۵۰ - ۲۵؍۳؍۱۳۹۴ با موضوع ( ابطال بند ۱۱ و ۱۲ و تبصره ۷ ماده ۲۰ مصوبه شورای اسلامی شهر رامیان در خصوص برقراری عوارض تغییر کاربری اراضی غیر مسکونی به کاربری مسکونی در سال ۱۳۹۳ ): « مطابق بند ۳ ماده ۱ قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی مصوب سال ۱۳۵۳، طرح تفصیلی عبارت از طرحی است که بر اساس معیارها و ضوابط کلی طرح جامع شهر، نحوه استفاده از زمینهای شهری در سطح محلات مختلف شهر و موقعیت و مساحت دقیق زمین برای هر یک از آنها تعیین می شود و بر اساس ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب سال ۱۳۵۱، بررسی و تصویب طرحهای تفصیلی شهری و تغییرات آنها در هر استان به کمیسیونی خاص محول شده است و از طرفی وظایف شورای اسلامی شهر در ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی تعیین شده است . نظر به این که تغییر کاربری از جمله وظایف قانونی شورای اسلامی نمی باشد به طریق اولی نمی تواند در این خصوص وضع قاعده نماید، بنابراین بندهای ۱۱ و ۱۲ و تبصره ۷ ماده ۲۰ مصوبه شورای اسلامی شهر رامیان که برای تغییر کاربری مبادرت به وضع عوارض کرده است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار مرجع وضع تشخیص داده می شود و به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می شود .»   ۳ . رأی هیأت عمومی به شماره دادنامه ۷۸۳ - ۲۴؍۶؍۱۳۹۴ با موضوع رأی ابطال بندهای ۱، ۲ و ۵ از ردیف ۱۴ مصوبه شماره ۳؍۲۵۴۴۲؍۸۶ - ۱۱؍۱۱؍۱۳۸۶ شورای اسلامی شهر گرگان نیز عین رأی فوق را صادر نموده است . ۴ . متن رأی هیأت عمومی شماره ۶۴۷ – ۷؍۴؍۱۳۹۶ : « مطابق بند ۳ ماده ۱ قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی مصوب سال ۱۳۵۳ طرح تفصیلی عبارت از طرحی است که بر اساس معیارها و ضوابط کلی طرح جامع شهر، نحوه استفاده از زمینهای شهری در سطح محلات مخلتف شهر و موقعیت و مساحت دقیق زمین برای هر یک از آنها تعیین می شود و بـر اساس ماده ۵ قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب سـال ۱۳۵۱ بررسی و تصویب طرحهای تفصیلی شهری و تغییرات آنها در هر استان به کمیسیونی خاص محول شده است و از سویی وظایف شورای اسلامی شهرها در ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱؍۳؍۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی تعیین شده است و در این ماده قانونی امر تغییر کاربری اراضی در صلاحیت شورای اسلامی شهر پیش بینی نشده است . با توجه به مراتب، شورای اسلامی شهر که صلاحیتی برای تغییر کاربری اراضی ندارد، به طریق اولی نمی تواند در این خصوص مبادرت به وضع قاعده و اخذ عوارض و بهای تغییر کاربری کند و قسمتی از اراضی مردم را در قبال پیشنهاد تغییر کاربری به مراجع ذی صلاح دریافت نماید . علی هذا مواد ۵۸ و ۶۰ تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۹۱ مصوب شورای اسلامی شهر سرعین به جهات یاد شده مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب تشخیص می شود و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مـاده ۸۸ قانـون تشکیلات و آیین دادرسـی دیوان عدالت اداری مصوب سـال ۱۳۹۲، حکم بـه ابطال آن صادر می شود .»   بنابر مطالب فوق همان طور که ملاحظه گردید تعیین و تغییر کاربری اراضی در طرحهای جامع و تفصیلی شهری مطابق قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران جزء وظایف و اختیارات کمیسیون ماده ۵ این قانون است و در مقررات خاص قانون مرقوم الزامی برای افراد به واگذاری اراضی خویش در زمان تغییر کاربری و یا پرداخت مبلغی تحت عنوان عوارض تغییر کاربری دیده نمی شود . در نهایت به موجب نامه شماره ۲۰۰؍۱۷۵۷۷۵؍۲۳۴؍۹۰۰۰ - ۶؍۱۰؍۱۳۹۶ معاون حقوقی، پیشگیری و پژوهش دیوان عدالت اداری همچنین نامه قائم مقام وزیر در امور مجلس و هماهنگی استانها به استانداران به شماره ۱۶۷۹۴۵ - ۱۲؍۱۰؍۱۳۹۶ صراحتاً به لازم الاتباع بودن آرای هیأت عمومی دیوان عدالت اداری اشاره شده تا نسبت به لغو و اصلاح مصوبات مشابه اقدام گردد . یکی از این مصادیق و عناوین اعلامی در ردیف دوم به « تغییر کاربری » اختصاص دارد .   ۲ - خروج از حدود اختیارات قانونی :  وظایف شورای اسلامی شهرها در ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱؍۳؍۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی تعیین شده است و در این ماده قانونی امر تغییر کاربری اراضی در صلاحیت شورای اسلامی شهر پیش بینی نشده است . با توجه به مراتب، شورای اسلامی شهر .... که صلاحیتی برای تغییر کاربری اراضی ندارد، به طریق اولی نمی تواند در این خصوص مبادرت به وضع قاعده و اخذ عوارض و بهای خدمات کند .  عدم امکان اخذ عوارض نسبت به اموری که از اختیارات و وظایف تعریف شده واضع عوارض نیست یکی از اصول حاکم بر تعیین عوارض است که به عنوان مثال بارز، می توان به « عوارض تغییر کاربری » اشاره نمود .   ۳ - مغایرت با قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت سال ۱۳۸۰ و الحاقی ۱۳۹۳ : اخذ وجوه با توجه به آراء متعدد شعب و هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در این رابطه و مستندات و دلایل ابرازی نباید از طریق غیرقانونی وصول شود چنان ­ که ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۱۳۸۰ ماده ۶۰ قانون الحاقی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت ( ۲ ) سال ۱۳۹۳و ماده ۷۱ قانون محاسبات عمومی کشور همچنین تبصره ۳ ماده ۶۲ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه نیز موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی را از اخذ وجوه خلاف مقررات منع می کند و ارائه خدمات به مردم به هر قیمتی از جمله اخذ وجوه غیر قانونی ایجاد هرج و مرج می نماید . بنابراین اخذ عوارض از شهروندان به صورت یله و رها نیست بلکه دارای ضوابطی می باشد . یکی از حـوزه هایی که در آن شـوراها به تصویب عـوارض غیرقانونی و شهرداریها در اخـذ این وجـوه غیرقانونی اقدام می نمایند تغییر کاربری اراضی یا ساختمانها یا ارزش افزوده ناشی از آن می باشد .   ۴ - مغایرت با قانون مالیات بر ارزش افزوده ۱۳۸۷ :   توضیح اینکه تعمق و بررسی در کلیه موارد قانون مالیات بر ارزش افزوده به ویژه ماده ۳ آن، صرفاً مربوط به کالا و خدمات ( نظیر خدمات حمل و نقل و امثالهم ) است به علاوه موارد مصرّحه در مواد ۳۹، ۳۸، ۱۶ قانون مالیات بر ارزش افزوده مبیّن آن است که قانون موصوف، صرفاً امور معاملاتی و مبادلاتی بر ارزش کالاها و خدمات مربوط به آن و مشخص شده در قانون را شامل می شود . همچنین عوارض منظور شده، جهت شهرداری در قانون مالیات بر ارزش افزوده نیز صرفاً ناظر بر موارد مبادرت به تولید و حمل و نقل، صادرات و واردات کالای خاص و مشخص در مواد ۴۳ و ۳۸ قانون مالیات بر ارزش افزوده می باشد که دقیقاً مشخص شده و در هیچ جای قانون حتی یک کلمه در خصوص اموال غیرمنقول نام و ذکری به میان نیامده است . قانون مالیات بر ارزش افزوده از بدو تا ختم صرفاً مربوط به کالا، خدمات حمل و نقل و حقوق گمرکی است و اموال غیرمنقول از شمول آن خروج موضوعی دارد و صراحت مواد ۴۳، ۳۹، ۳۸ و ۱۶ قانون فوق دلیل بر این مدعاست . ملاحظه مشروح مذاکرات جلسه ۲۶۵ مجلس شورای اسلامی مندرج در روزنامه رسمی شماره ۱۶۸۳۸ به هرگونه شائبه و تفسیر غلط در خصوص عوارض موضوعه ( تبصره ۱ ذیل ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده ) پاسخ گوست و محرز کرده است که عوارض مورد نظر صرفاً راجع به حقوق گمرکی و سود بازرگانی و متوجه واردات است و اساساً ارتباطی به بحث زمین، تفکیک و صدور پروانه ساختمانی ندارد و پر واضح است که شورای شهر ... ، خارج از حدود اختیارات و بر خلاف اصول قانون مبنا اقدام به تصویب مصوبه معترض ‎ عنه با بهانه های مختلف از جمله عوارض ارزش افزوده می نماید . مصوبه شورای اسلامی شهر .... بیانگر تصور و تلقی غلط آن شورا از باب اختیار بی حد و حصر برای خود در وضع عوارض آن هم تحت هر عنوان و با استنادهای کاملاً بلاوجه است .   ۵ - لزوم اخذ عوارض در قبال ارائه ­ مستقیم خدمات از سوی شهرداری   اخذ عوارض در قبال ارائه خدمات قابل دریافت بوده و بدون ارائه خدمات خاص و مشخص جایز نیست . « عوارض »  در برابر « خدمات » موضوعیت می یابد و به عبارتی دیگر مابه ازای خدمات ارائه شده هستند و اصولاً پرداخت کننده عوارض می باید از نوعی خدمات و انتفاع مستقیم برخوردار شود . هر چند طبق بند ۲۶ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵، تصویب نرخ خدمات ارائه شده توسط شهرداری و سازمانهای وابسته به آن با رعایت آیین نامه مالی و معاملاتی شهرداریها با رعایت مقررات مربوط از جمله وظایف شورای اسلامی شهر تعیین شده است، لیکن منظور از تصویب نرخ خدمات مصرح در این بند از ماده قانونی، خدمات مستقیمی است که از سوی شهرداری ارائه می شود در آرای هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز این امر تصریح گردیده به عنوان مثال رأی شماره ۴۲۸ - ۶؍۷؍۱۳۹۵ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال تبصره ۳ تعرفه عوارض ارزش افزوده تجاری، کارگاهی مصوب شورای اسلامی شهر گز برخوار از استان اصفهان که در آن عوارض وضع شده بر ارزش افزوده ناشی از صدور پروانه ساختمان با کاربری تجاری بر روی املاک است .   ۶ - خلاف شرع بودن اخذ عوارض تغییر کاربری   تاکید می گردد ذکر این بند در جهت تقویت استدلالها است و تشحیذ ذهن قضات معزز دیوان است و به معنی تقاضای ارسال به شورای نگهبان نمی باشد . در خصوص خلاف شرع بودن اخذ عوارض غیرقانونی می توان ۴ نظر شورای نگهبان را بیان داشت که استدلال آن بیشتر حول محور این امر است که وقتی اخذ عوارض مستند به قانون نیست خلاف شرع نیز می باشد :   الف ) نظریه های شورای نگهبان در سال ۱۳۷۴ و ۱۳۷۸ : وصول هرگونه وجهی از اشخاص باید مستند به قانون باشد؛ در مانحن فیه وفق آراء متعدد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری که در فوق تبیین گردید قانونی برای اخذ عوارض تغییر کاربری وجود ندارد . از سوی دیگر نظریه فقهای شورای نگهبان‏ به تاریخ ۱۳؍۱۰؍۱۳۷۴ خطاب به رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری‏ این گونه بود : « عطف به نامه شماره هـ؍۷۳؍۱۷۰ مورخ ۵؍۹؍۱۳۷۴، موضوع ادعای خلاف شرع‏ بودن بخشنامه شماره ۱۳۰۰۸؍م - ۲۱؍۶؍۱۳۷۲ شهردار تهران در جلسه مورخ ۱۳؍۱۰؍۱۳۷۴  فقهای شورای نگهبان مطرح و مورد بحث و بررسی قرار گرفت و نظر آقایان فقها بدین شرح اعلام می گردد : در صورتی که دریافت وجه در مورد سؤال فقط به موجب دستورالعمل و آیین نامه انجام گیرد نه به موجب قانون، با موازین شرعی مغایر است .» همچنین نظریه شماره ۵۶۲۱؍۲۱؍۷۸ـ۱۳؍۸؍۱۳۷۸ شورای نگهبان مجدد بیان داشته اخذ هرگونه وجهی چنانچه استناد قانونی نداشته باشد خلاف شرع تلقی می گردد .   ب ) نظریه های سال ۱۳۹۰ شورای نگهبان : قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۴۲۶۲۰؍۳۰؍۹۰ ـ ۲۹؍۳؍۱۳۹۰ اعلام کرده است که : « موضوع در جلسه مورخ ۲۵؍۳؍۱۳۹۰ فقهای شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و خلاف موازین شرع شناخته نشد و چنانچه مجوز قانونی وجود نداشته باشد خلاف موازین شرع می باشد .» هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در رأی شماره ۶۲۱ - ۲۶؍۱۰؍۱۳۹۱ بر همین اساس مصوبه را برخلاف موازین شرع اعلام نمود و آن را ابطال کرد . در این استدلال یکی از بدیع ترین و جالب ترین استدلالهای شورای نگبان مبنی بر این که « مصوبه ای که بر خلاف قانون مصوب باشد خلاف شرع است » مطرح شده که می تواند در بسیاری از مسائل حقوقی راهگشا باشد . همچنین به موجب نظر فقهای شورای نگهبان، مندرج در رأی شماره ۳۳۳ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری صادره در تاریخ ۳؍۹؍۱۳۹۰ اعلام گردیده که دریافت وجه با تجویز آیین نامه و دستورالعمل مغایر شرع است .   ج ) نظریه شورای نگهبان در سال ۱۳۹۵ : شورای اسلامی شهر شاندیز در تاریخ ۲۴؍۱۱؍۱۳۹۱ اقدام به تصویب مصوبه ای به شماره ۲۵۵۴ می نماید که بر اساس این مصوبه، شهرداری بابت تغییر کاربری املاک و همچنین ورود به محدوده شهری درصدی از عرصه ملک و یا ارزش ریالی ملک را از شهروندان به صورت رایگان دریافت می دارد . در خصوص ادعای مغایرت موضوع مصوبه مورد اعتراض با شرع مقدس اسلام، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب لایحه شماره ۱۶۷۶؍۱۰۲؍۹۵ - ۳؍۵؍۱۳۹۵ نظر فقهای معظم مطروحه در جلسه ۲۳؍۴؍۱۳۹۵ را اعلام کرده است که : « با استظهار به اینکه عنـوان عـوارض بر اخـذ اراضی اشخاص به صورت مجـانی صادق نمی باشد بنابراین مصوبه مذکور خلاف موازین شرع شناخته شد .  لازم به ذکر است که به اعتبار اصل ۴۷ قانون اساسی : مالکیت شخصی که از راه مشروع باشد است و به استناد ماده ۳۰ قانون مدنی : هر مالکی نسبت به مایملک خود حق هر گونه تصرف و انتفاع دارد و حق مالکیت به عنوان کاملترین مصداق حق عینی مورد تأیید و تأکید شارع و دکترین حقوقی قرار گرفته است . اما شهرداری به عنوان متولی اداره امور شهری و ضابط عالیه کنترل و نظارت بر طرحهای تفصیلی و مالک اراضی کوچه های عمومی و میدانها و پیاده روها و غیرُ هم، که مورد استفاده ­ ی عموم قرار گرفته و ملک عمومی تلقی می شود ( موضوع تبصره ۶ ماده ۹۶ و ماده ۴۵ آیین نامه مالی شهرداریها ) ، دارای حقوق مالکانه ای مانند اشخاص حقیقی نمی باشند و نمی توانند به همان اندازه و کیفیت از حقوق مالکانه ­ مانند واگذاری و یا هر گونه دخل و تصرف همچون تغییر کاربری در آن بهره ببرند .   در بخش ضمیمه در جدول شماره ۲ نمونه آرایی از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز مبنی بر غیرقانونی بودن عوارض ارزش افزوده تجاری آورده می ­­ شود .  لذا با عنایت به مراتب فوق به منظور پیشگیری از ادامه این امر و اخذ وجوه غیرقانونی از شهروندان، تقاضای اعمال ماده۹۲ قانون دیوان عدالت اداری سال ۱۳۹۲ که مقرر می دارد : « چنانچه مصوبه ای در هیأت عمومی ابطال شود، رعایت مفاد رأی هیأت عمومی در مصوبات بعدی، الزامی است . هرگاه مراجع مربوط، مصوبه جدیدی مغایر رأی هیأت عمومی تصویب کنند، رئیس دیوان موضوع را خارج از نوبت بـدون رعایت مفاد مـاده ( ۸۳ ) این قانون و فقط با دعـوت نماینده مـرجع تصویب ‌کننده، در هیـأت عمومی مطرح می نماید .» را از آن مقام دارم . بنا به مراتب و نظر به این که مصوبه شورای اسلامی شهر .... در خصوص عوارض « تغییر کاربری » با قانون و حدود اختیارات شوراها مغایرت دارد وضع عوارض توسط شورای اسلامی شهر .... در تجویز اخذ عوارض مذکور خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات آن شورا می باشد، مستنداً به مواد ۱۳، بند ۱ ماده ۱۲، ۸۸ و ۹۲ قانون دیوان عدالت اداری سال ۱۳۹۲ استدعای ابطال مصوبه مذکور و جلوگیری از اخذ عوارض غیرقانونی شهرداری .... از زمان تصویب و خارج از نوبت را دارم ."  متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است :   "  ۳ . تعرفه شماره ۳ : عوارض ارزش افزوده ناشی از درخواست تغییر کاربری املاک ردیف عنوان تعرفه عوارض ماخذ و نحوه عوارض ( متر ارزش افزوده ) توضیحات ۱ مسکونی به تجاری تا ۱۰۰ مترمربع P   ۱۰۰ کلیه اراضی و املاکی که با موافقت شهرداری و ناشی از تغییر طرحهای جامع و تفصیلی شهری، کمیسیون ماده ۵ و به هر دلیل یا توسط هر مرجعی تغییر کاربری پیدا کند . مالکین موظف به پرداخت کامل هزینه افزوده و با تنظیم صلح نامه انجام خواهند شد .     تا ۲۰۰ مترمربع P   ۸۰     تا ۳۰۰ مترمربع P   ۷۰     بیش از ۳۰۰ مترمربع P   ۵۰ ۲ سایر کاربریها P    ۴۰     در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر گراش به موجب لایحه شماره ۱۸۵۱ - ۲۸؍۱۲؍۱۳۹۷ توضیح داده است که :   "  ۱ - علیرغم استدلال و استناد شاکی مبنی بر مغایرت مصوبه شورای اسلامی شهر گراش با آراء هیأت عمومی دیوان عدالت اداری اما حسب بند ( د ) رأی شماره های ۳۶۷ الی ۳۸۱ - ۸؍۳؍۱۳۹۷ هیأت عمومی دیوان وضع عوارض تغییر کاربری املاک بعد از تصمیم کمیسیون ماده ۵ قانون شورای عالی شهرسازی و معماری تجویز گردیده و لذا استناد نامبرده مخدوش بوده و با آراء فوق الذکر مغایرت دارد .   ۲ - شاکی در بندهای ۱ و ۲ شکایت خود با این پیش فرض که تغییر کاربری مستقیماً توسط شهرداری یا شورا انجام می گیرد، استدلال نموده که شورا حق تغییر کاربری ندارد و نتیجتاً حق وضع عوارض تغییر کاربری را نیز ندارد، در حالی که پیش فرض مذکور اشتباه بوده و تغییر کاربری از طریق کمیسیون ماده ۵ انجام می شود و به تبع آن شورای اسلامی شهر در حوزه اختیارات قانونی برگرفته از بند ۱۶ ماده ۷۱ و ماده ۷۷ قانون شوراها مصوب ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی اقدام به وضع عوارض مذکور می نماید . ضمناً وضع عوارض مورد بحث توسط شورا در هیچ یک از قوانین موجود منع نگردیده و مطابق آراء شماره ۳۶۷ الی ۳۸۱ - ۸؍۳؍۱۳۹۷ هیأت عمومی دیوان بلامانع می باشد .   ۳ - استدلال شاکی در بند ۳ دادخواست انحراف از اصل دعواست زیرا در دعوا مصوبه شورای اسلامی شهر مورد ایراد می باشد اما شاکی « دریافت وجه برخلاف مقررات توسط نهادهای عمومی غیر دولتی » را مورد بحث قرار داده است . ضمناً دریافت وجه عوارض تغییر کاربری توسط شهرداری بدون ضابطه نبوده و بر اساس مصوبه شورای اسلامی شهر که مطابق ماده ۸۰ قانون شوراها مصوب ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی لازم الاجراست انجام می پذیرد .   ۴ - در بند ۴ دادخواست مذکور خروج از حوزه حاکمیت قانون مالیات بر ارزش افزوده به عنوان دلیل غیر قانونی بودن مصوبه مورد ایراد بیان شده است در حالی که همین استدلال بر بلامانع بودن وضع عوارض توسط شوراست چرا که حسب ماده ۵۰ قانون موصوف شوراهای اسلامی شهر فقط در خصوص مواردی که برای آنها مالیات تعیین گردیده نمی توانند عوارض وضع نمایند و در سایر موارد و حوزه ها وضع عوارض ممنوعیت صریح قانونی نداشته و حتی تبصره ۱ ماده ۵۰ وضع عوارض خارج از محدوده قانون مذکور را برای شورای اسلامی شهر تجویز نموده است .   ۵ - یک برداشت نادرست در ذهن برخی مودیان از جمله شاکی در خصوص فلسفه وضع عوارض وجود دارد و بر این باور هستند که عوارض می بایست در برابر خدمات مستقیم شهرداری وصول گردد و شاکی در بند ۵ دادخواست به این موضوع اشاره نموده است، در حالی که در هیچ یک از قوانین موجود در خصوص عوارض مصوب شورای اسلامی شهر اشاره ای به لزوم ارائه خدمت مستقیم توسط شهرداری در برابر وصول عوارض نشده و حتی یک گام فراتر از این بحث حسب ماده ۷۷ قانون شوراها مصوب ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی شهرداری مجاز است از تولیدات و درآمدهای اهالی نیز عوارض دریافت نماید و با بررسی قوانین موجود من جمله قانون مالیات بر ارزش افزوده ( که متضمن برخی مقررات در خصوص عوارض ارزش افزوده می باشد ) و بند ۱۶ ماده ۷۱ و ماده ۷۷ قانون شوراها می توان دریافت که مشابه با مالیات، فلسفه وضع عوارض نیز « تأمین هزینه های عمومی » می باشد و به خصوص ماده ۷۷ مذکور با بیان عبارت « تأمین بخشی از هزینه های خدماتی و عمرانی مورد نیاز شهر » در خصوص این مدعا صراحت دارد . بدیهی است که مدیریت امور خدماتی و عمرانی شهر مستلزم هزینه های گزافی است که تنها راه تأمین آن از محل همان شهر است که در قالب وضع عوارض در حوزه هایی که قانونگذار منع نکرده باشد قابل تأمین و وصول خواهد بود و به استثنای موارد خاص مانند عوارض نوسازی که قانونگذار به صراحت محل هزینه کرد آن را مشخص نموده، سایر عوارض می بایست با تشخیص شهرداری و شورای اسلامی شهر مطابق بودجه مصوب هزینه گردد . ضمناً قانونگذار برای مواردی که شهرداری مستقیماً خدماتی به شهروندان ارائه می دهد نیز راهکار وصول هزینه های مربوطه را در قالبی غیر از عوارض و تحت عنوان « نرخ خدمات » مطابق بند ۲۶ ماده ۷۱ قانون شوراها مصوب ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی پیش بینی نموده است .   ۶ - شاکی در بند ۶ دادخواست به نظرات شورای نگهبان استناد نموده با این استدلال که دریافت عوارض بدون مستند قانونی خلاف شرع است . اصل این استدلال درست و منطقی می باشد و مصادیقی از جمله بخشنامه شهردار تهران خلاف قانون است زیرا شهردار تهران اختیار وضع عوارض را ندارد، اما آیا شوراهای اسلامی شهر نیز اختیار قانونی وضع عوارض را ندارند؟ آیا دریافت عوارض مورد بحث بدون مستند قانونی است؟ بدیهی است که شورای اسلامی شهر به جز مواردی که قانون مستقیماً منع کرده باشد حسب بند ۱۶ ماده ۷۱ و ماده ۷۷ قانون شوراها اختیار وضع عوارض را داشته و شهرداری گراش نیز مطابق تعرفه عوارض مصوب شورای اسلامی شهر اقدام به دریافت عوارض نموده است و لذا قیاس شاکی مع الفارق می باشد و مصادیق ذکر شده در بند ۶ قابل انطباق با تعرفه و مصوبه عوارض مورد دعوای حاضر نمی باشد و به هر حال عوارض مذکور به استناد قوانین فوق الذکر تعیین گردیده و ادعای شاکی مبنی بر « خلاف شرع بودن عوارض به جهت فقدان مستند قانونی » موجه نمی باشد .   لذا ضمن بیان دفاعیات فوق در برابر دادخواست شاکی، جهت استحضار هیأت عمومی دیوان عدالت اداری اعلام می نماید که به دلایل ذیل مصوبه مورد اعتراض موجه و قانونی می باشد :   ۱ - حسب قوانین موجود که پیش از این مورد اشاره قرار گرفت شورای اسلامی شهر برای تأمین هزینه های شهر می تواند در تمامی حوزه هایی که قانون منع نکرده نسبت به وضع عوارض محلی اقدام نماید .   ۲ - قـوانین موجـود نه تنها وضع عـوارض تغییر کارری را منع ننموده بلکه برخی قوانین از جمله بند ( هـ ) تبصره ۹ قانون بودجه سال ۱۳۹۶ و بند ۴ ماده ۲۲ قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۲۷؍۱۱؍۱۳۸۰ به این نوع از عوارض تصریح نموده است . ۳ - در هر حال هزینه های مدیریت امور خدماتی و عمرانی هر شهر می بایست از محل همان شهر تأمین گردد و به همین دلیل علاوه بر بند ۱۶ ماده ۷۱ قانون شوراها که مستند اصلی وضع عوارض توسط شوراست، قانونگذار در ماده ۷۷ قانون مذاکور نیز این اختیار را داده است که جهت جبران کسری بودجه و تأمین بخشی از هزینه های مورد نیاز شهر، شورای اسلامی شهر بر تولیدات و درآمدهای اهالی نیز عوارض وضع نماید .   ۴ - واقعیت موجود این است که پس از تغییر کاربری قیمت زمین افزایش می یابد و لذا منطقی است که برای تأمین بخشی از هزینه های شهر بر ارزش افزوده ایجاد شده در ملک موضوع تغییر کاربری که یکی از مصادیق « درآمدهای اهالی » مذکور در ماده ۷۷ فوق الذکر می باشد عوارض اعمال گردد ."    در اجرای ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ پرونده به هیأت تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع می شود و هیأت مذکور به موجب دادنامه شماره ۱۰۳۹ - ۳۰؍۱۱؍۱۳۹۸، تعرفه شماره ۳ تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک از تعرفه عوارض محلّی شهرداری گراش در سال ۱۳۹۶ از مصوبات شورای اسلامی گراش به استثناء جمله ( به هر دلیل یا توسط هر مرجعی تغییر کاربری پیدا کند ) را قابل ابطال تشخیص نداد و رأی به رد شکایت صادر کرد . رأی مذکور به علّت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت . رسیدگی به قسمت ( به هر دلیل یا توسط هر مرجعی تغییر کاربری پیدا کند ) از تعرفه شماره ۳ تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک از تعرفه عوارض محلّی شهرداری گراش در سال ۱۳۹۶ در دستور کار هیأت عمومی قرار گرفت .   هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۰؍۴؍۱۳۹۹ با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است . رأی هیأت عمومی هر چند طبق آراء هیأت عمومی دیوان عدالت اداری عوارض ارزش افزوده ناشی از طرح های توسعه شهری و تغییر کاربری در مصوبات شوراهای اسلامی شهرها مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی تشخیص نگردیده است لکن طبق ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران بررسی و تصویب طرحهای تفصیلی شهری و تغییرات آنها در هر استان به وسیله کمیسیونی به ریاست استاندار ( و در غیاب وی معاون عمرانی استانداری ) و با عضویت شهردار و نمایندگان وزارت مسکن و شهرسازی، وزارت جهاد کشاورزی و سازمان میراث فرهنگی و گردشگری و صنایع دستی و همچنین رئیس شورای اسلامی شهر ذی ربط و نماینده سازمان نظام مهندسی استان ( با تخصص معماری یا شهرسازی ) بدون حق رأی انجام می شود و تعیین عوارض ارزش افزوده برای املاک یا اراضی قبل از طرح در کمیسیون ماده ۵ یا بدون اخذ مجوز از مراجع ذیربط قانونی مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات است، بنابراین جمله « به هر دلیل یا توسط هر مرجعی تغییر کاربری پیدا کند » از توضیحات تعرفه شماره ۳ تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک در سال ۱۳۹۶ از مصوبات شورای اسلامی شهر گراش مغایر قانون و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۸۸ و ۱۳ قانـون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عـدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب مصوبه ابطال می شود ./    مرتضی علی اشراقی   هیأت عمومی دیوان عدالت اداری معاون قضایی دیوان عدالت اداری