رأی شماره ۸۱۸۴۱۷ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال بند ۴ آیین نامه اجرایی قانون ماده ۱۰۱ (اصلاحی ۱۳۹۰/۱/۲۸) قانون شهرداری

شماره ۰۱۰۷۵۶۵ – ۱۴۰۴/۴/۲۳ بسمه تعالی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۰۸۱۸۴۱۷ مورخ ۱۴۰۴/۴/۱۰ مبنی بر: بند ۴ آیین نامه اجرایی ماده ۱۰۱ قانون شهرداری که به استناد بند ۹ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ به تصویب شورای اسلامی رودهن رسیده و بر اساس آن اراضی زیر پانصد متر که دارای سند ششدانگ باشند را مشمول ضوابط ماده ۱۰۱ قانون شهرداری دانسته است از تاریخ تصویب ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد. مدیر کل هیأت عمومی و هیأت های تخصصی دیوان عدالت اداری – یداله اسمعیلی فرد شماره دادنامه: ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۰۸۱۸۴۱۷ تاریخ دادنامه: ۱۴۰۴/۴/۱۰ شماره پرونده: ۰۱۰۷۵۶۵ مرجع رسیدگی:هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکیان:آقای محمد جعفر مجرد و خانم زهرا عادل زاده با وکالت آقای حسن طایفه پارچلو طرف شکایت:۱- نهاد ریاست جمهوری ۲- شهرداری رودهن ۳- شورای اسلامی شهر رودهن موضوع شکایت و خواسته:ابطال بند ۴ آیین نامه اجرایی قانون ماده ۱۰۱ (اصلاحی ۱۳۹۰/۱/۲۸ ) قانون شهرداری گردش کار:آقای حسن طایفه پارچلو به وکالت از شاکیان به موجب دادخواستی ابطال بند ۴ آیین نامه اجرایی قانون ماده ۱۰۱ (اصلاحی ۱۳۹۰/۱/۲۸ ) قانون شهرداری را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که: "شورای اسلامی شهر رودهن، بدون در نظر گرفتن اصول و قواعد حقوقی و قوانین و مقرّرات موضوعه و بالادستی، طی مصوبه ای تحت عنوان «آیین نامه اجرایی قانون ماده ۱۰۱ (اصلاحی ۱۳۹۰/۱/۲۸ ) قانون شهرداری» مبادرت به صدور مجوز به شهرداری رودهن جهت اخذ وجوهی غیرقانونی از شهروندان رودهن نموده است.موکلین مالک دو قطعه زمین با ساختمان (عرصه و عیان) در محدوده شهرداری رودهن بوده اند که جهت واگذاری پلاک در سال ۱۴۰۰ ضمن مراجعه به شهرداری مذکور جهت نقل و انتقال املاک، بدون صدور قبض و با توجیهات بلاوجه ملزم به پرداخت عوارض تفکیک زمین ها با مبلغ ۲۶/۲۵۹/۲۰۰/۰۰۰ ریال در مورخ ۱۴۰۰/۱۲/۲۱ تحت عنوان حق السهم شهرداری گردیده اند. در حالی که در سال ۱۳۷۱ مستند به ماده ۱۴۷ قانون ثبت اسناد جهت املاک مشارالیهم سند ثبتی صادر گردیده و قبل از سال ۱۳۹۰ تفکیک و افراز ملک انجام شده و در سال ۱۳۹۴ نیز مستند به قانون تعیین تکلیف وضعیت ثبتی اراضی و ساختمان های فاقد سند رسمی، سند تک برگ صادر گردیده است. حال در سال ۱۴۰۰ شهرداری رودهن بر اساس بند ۴ آیین نامه اجرایی قانون ماده ۱۰۱ (اصلاحی ۱۳۹۰/۱/۲۸ ) قانون شهرداری، قانون اصلاح ماده (۱۰۱) قانون شهرداری را عطف به ماسبق نموده که موجب تضییع حقوق موکلین گردیده است. علی هذا با عنایت به موارد ذیل ابطال بند ۴ آیین نامه مورد شکایت مورد استدعاست. اولاً: بر اساس ماده ۴ قانون مدنی، اثر قانون نسبت به آتیه است و قانون نسبت به ما قبل خود اثر ندارد. مگر این که در خود قانون مقرّرات خاصی نسبت به موضوع اتّخاذ شده باشد. به عبارت دیگر تأثیر قهقرایی قانون خلاف اصل کلّی و در حیطه صلاحیّت های اختصاصی قانونگذار است و مقام اداری به هیچ وجه حق عطف به ما سبق نمودن قوانین به جز در مواردی که مأذون از قبل مقنّن باشد را نخواهد داشت. فلذا عطف به ماسبق نمودن اصلاح ماده ۱۰۱ قانون شهرداری (اصلاحی ۱۳۹۰/۱/۲۸ ) از طریق تصویب آیین نامه اجرایی قانون اصلاح ماده ۱۰۱ قانون شهرداری به قبل از تصویب قانون فاقد وجاهت قانونی می باشد.  ثانیاً: با عنایت به تبصره ماده ۱۴ آیین نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شهرداری، شوراهای اسلامی شهر، بخش و شهرک موضوع قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵، وضع عوارض جدید و افزایش عوارض قبلی عطف به ماسبق نمی شود. ثالثاً: بند ۴ متنازعٌ فیه همچنین املاک دارای سند عادی و قولنامه ای را نیز مشمول قانون اصلاح ماده ۱۰۱ قانون شهرداری (اصلاحی ۱۳۹۰/۱/۲۸ ) اعلام نموده است. در حالی که براساس نظریه مشورتی اداره کل حقوقی قوه قضاییه به شماره ۴۶/۱۴۰۰/۷ مورخ ۱۴۰۰/۶/۲۷ منظور از سند شش دانگ در تبصره ۳ ماده واحده قانون اصلاح ماده ۱۰۱ قانون شهرداری مصوّب ۱۳۹۰، سند مالکیت رسمی است و املاک دارای سند عادی و قولنامه ای از شمول قانون مذکور خارج می باشند. رابعاً: بند ۴ آیین نامه اجرایی قانون اصلاح ماده ۱۰۱ قانون شهرداری مصوّب ۱۳۹۰/۱/۲۸ ، املاک با مساحت کمتر از ۵۰۰ متر مربع را نیز مشمول ضوابط قانون اصلاح ماده ۱۰۱ قانون شهرداری اعلام نموده است. در حالی که مستفاد از تبصره های ۳ و ۴ قانون شهرداری مصوّب ۱۳۳۴ با اصلاحات و الحاقات بعدی، اعمال مقرّرات تبصره مزبور تنها ناظر به اراضی با مساحت بیشتر از پانصد متر مربع است که دارای سند مالکیت شش دانگ است و لذا اراضی کمتر از پانصد متر مربع یا اراضی که به صورت شش دانگ در نیامده است؛ اعم از این که مفروز یا مشاع باشد را شامل نمی شود. فلذا مقرره مورد اعتراض از این حیث نیز بر خلاف قانون وضع گردیده است. بنابراین با توجه به مراتب مذکور، مستنداً به ماده ۸۰ قانون تشکیلات آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، مستدعی است تا نسبت به ابطال بند ۴ آیین نامه اجرایی قانون اصلاح ماده۱۰۱ (اصلاحی ۱۳۹۰/۱/۲۸ ) مصوب شورای اسلامی شهر رودهن اقدامات لازم مبذول گردد."  متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: " آیین نامه اجرایی قانون ماده ۱۰۱ (اصلاحی ۱۳۹۰/۱/۲۸ ) قانون شهرداری به استناد بند ۹ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهردار [شهرداران] مصوب سال ۱۳۷۵  .................................. ۴-املاکی که از طریق مواد ۱۴۷ و ۱۴۸ قانون ثبت اسناد و ... برای آنها سند صادر گردیده است و همچنین املاک دارای سند عادی و قولنامه ای که مساحت آنها بیشتر یا کمتر از ۵۰۰ مترمربع می باشد مشمول ضوابط ماده ۱۰۱ خواهد بود.- شهردار رودهن- شورای اسلامی شهر رودهن- استانداری تهران"  در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رییس جمهور) به موجب لایحه شماره ۵۱۷۰۸/۶۰۰۲۲ مورخ ۱۴۰۲/۴/۱۰ توضیح داده است که: " نظر به این که مقرره مورد شکایت در چهارچوب بند «۹» ماده (۸۰) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران (مصوب ۱۳۷۵ و اصلاحات بعدی آن)، به تأیید شورای اسلامی شهر رودهن رسیده، دفاع از شکایت مزبور اساساً بر عهده این معاونت قرار ندارد. مقتضی است مراتب از مراجع ذی ربط پیگیری شود."  شهرداری شهر رودهن نیز در پاسخ به شکایت مذکور، به موجب لایحه شماره ۱۴۰۳/۵۷۰۱ /ص مورخ ۱۴۰۳/۷/۷ به طور خلاصه توضیح داده است که: "۱- مطابق ماده ۱۰۱ قانون شهرداری، مالکین اراضی واقع در محدوده و حریم شهر بایستی عمل تفکیک یا افراز زمین خود را براساس نقشه ای انجام دهند که قبلاً به تأیید شهرداری رسیده باشد. ادارات ثبت اسناد و دادگاه نیز بایستی در چهارچوب ماده یاد شده اقدام به تفکیک و افراز نمایند. هدف مقنّن از تصویب ماده ۱۰۱ علاوه بر نظم و انتظام بخشیدن به فرآیند تفکیک و افراز اراضی، اخذ سرانه های عمومی و خدماتی از قطعات تفکیکی جهت ارایه خدمات شهری به ساکنین آتی قطعات یاد شده می باشد. ۲- در سال های اخیر متأسفانه مالکین اراضی جهت فرار از تأمین و تحویل و پرداخت سهم سرانه های عمومی و خدماتی در تفکیک اراضی، اقدام به تفکیک اراضی بدون طی تشریفات مندرج ماده ۱۰۱ نموده اند و سپس با استفاده از ظرفیت ماده ۱۴۷ و ۱۴۸ اصلاحی قانون ثبت بدون استعلام از شهرداری اقدام به اخذ سند مفروزی برای قطعات تفکیکی نموده اند. در چنین وضعیتی به علّت عدم تأمین سرانه های لازم جهت قطعات تفکیکی، مدیریت شهری با معضلات و چالش های جدّی در بخش سرانه های عمومی و خدماتی مواجه شده است، از این رو شورای اسلامی شهر رودهن طی آیین نامه اجرایی ماده ۱۰۱ که وفق بند (۹) ماده ۸۰ قانون شوراها تصویب نموده، در بند (۴) اعلام نموده اراضی که بدون رعایت ماده ۱۰۱ تفکیکی و افراز شده اند و سرانه های خدماتی و عمومی را به شهر نپرداخته اند مشمول ماده ۱۰۱ قانون شهرداری می باشند.  ۳- صدور سند مفروزی برای قطعات تفکیکی بدون تأیید شهرداری وفق ماده ۱۴۷ و ۱۴۸ اصلاحی قانون ثبت یا قانون تعیین وضعیت ثبتی سند رسمی اراضی و ساختمان ها، سند مانعی برای وصول حقوق عمومی ناشی از تفکیک نمی باشد. به عبارت دیگر صدور سند مالکیت وفق مقرّرات اخیر و اعمال ماده ۱۰۱ دو موضوع جداگانه بوده و هریک از چهارچوب قانونی خود قابل اعمال هستند. ۴- این که در بند ۴ بیان شده که (... همچنین املاک دارای سند عادی و قولنامه ای که مساحت آنها بیشتر یا کمتر از ۵۰۰ مترمربع می باشد مشمول ضوابط ماده ۱۰۱ می باشند) ناظر به قطعات حاصل از عمل تفکیک است. به عنوان مثال زمین ۱۰۰۰ متر مربعی که به ۴ قطعه ۲۵۰ متر مربعی تأیید شهرداری تفکیک شده باشد، در اجرای ماده ۱۰۱ و توضیحات مندرج در بند (۴) بایستی هر قطعه قدرالسهم خود از تفکیک را به شهرداری بپردازد. ۵- تا قبل از تصویب اصلاحیه ماده ۱۰۱ قانون شهرداری در سال ۱۳۹۰، مالکین قدرالسهم سرانه های عمومی و خدماتی را در اراضی مورد تفکیک و تحویل می نمودند ولی در ماده ۱۰۱ اصلاحی به صورت شفاف هر یک از سرانه ها تعیین گردیده است. با توجه به مراتب فوق، استدعا دارد رد دعوی شاکی، مسیر سوء استفاده افراد سودجو در عدم مراجعه به شهرداری جهت تأیید نقشه تفکیکی را مسدود نمایند. چرا که با لغو بند (۴) این شایبه ایجاد می گردد که تفکیک بدون تأیید شهرداری منشأ اثر قانونی است و نیازی به تأمین سرانه های عمومی نمی باشد." علی رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمایم آن به طرف دیگر شکایت (شورای اسلامی شهر رودهن) تا زمان رسیدگی به پرونده پاسخی از طرف آن مرجع واصل نگردیده است. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۴/۴/۱۰ با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی اولاً قانونگذار در تبصره ۳ (الحاقی ۱۳۹۰/۱/۲۸ ) به ماده ۱۰۱ قانون شهرداری در خصوص نحوه وصول قدرالسهم اراضی دارای سند شش دانگ در اثر تفکیک و افراز برای تأمین سرانه فضای عمومی و خدماتی و همچنین برای تأمین اراضی مورد نیاز احداث شوارع و معابر عمومی تعیین تکلیف نموده است. ثانیاً در ماده ۱۰۱ قانون شهرداری درخصوص اراضی با مساحت بیشتر از پانصد متر مربع که دارای سند شش دانگ باشند، قدرالسهم تعیین شده و در مقرره مورد شکایت اراضی زیر پانصد متر مربع نیز مشمول این حکم قرار گرفته است. ثالثاً به موجب ماده ۴ قانون مدنی اثر قانون نسبت به آتیه است و قانون نسبت به ما قبل خود اثر ندارد، مگر این که در خود قانون مقرّرات خاصی به این موضوع اتّخاذ شده باشد و براساس آراء متعدّد هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله رای شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۲۶۱۷۰۹۸ مورخ ۱۴۰۲/۱۰/۹ و بند (ج) رای شماره ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۸۴۳ مورخ ۱۴۰۱/۱۱/۲۵ هیات عمومی دیوان عدالت اداری تسرّی مفاد مصوبات شوراهای اسلامی شهر به گذشته خارج از حدود اختیارات و مغایر با قانون تشخیص و ابطال شده است. رابعاً براساس رای شماره ۹۶۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۰۳۱۵ مورخ ۱۳۹۶/۴/۱۳ هیات عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض تفکیک عرصه اراضی و اعیان ساختمان ها توسط شوراهای اسلامی شهر مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال شده است. با توجه به مراتب فوق، بند ۴ آیین نامه اجرایی ماده ۱۰۱ قانون شهرداری که به استناد بند ۹ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوّب سال ۱۳۷۵ به تصویب شورای اسلامی رودهن رسیده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می شود. این رای براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰ ) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./ رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری - احمدرضا عابدی