رأی شماره ۶۰ مورخ ۱۳۷۰/۰۵/۱۵ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال افزایش نرخ کارمزد ضمانت نامه های صادره بانک ها مبنی بر افزایش مبلغ تضمین انجام تعهدات و حسن اجرای کار شرکتهای ساختمانی موضوع اجرای مواد (۳۴)، (۳۵) و (۳۶) شرایط عمومی پیمان به جهت مغایرت با قانون عملیات بانکی بدون ربا مصوب ۱۳۶۲/۰۶/۰۸

موضوع : ابطال تعرفه‌های غیر مجاز بانکها در مورد کارمزد ضمانتنامه و

الزام بانک مرکزی به اتخاذ رو‌یه و‌احد طبق قانون عملیات بانکی بدو‌ن ربا

تاریخ: ۱۵/۵/۷۰ ـ شماره دادنامه: ۶۰ ـ کلاسه پرو‌نده: ۷۰/۲۴

شاکی : سندیکای شرکتهای ساختمانی

طرف شکایت : ۱ـ بانک مرکزی ۲ـ بانک ملی ۳ـ بانک ملت ۴ـ بانک تجارت ۵‌ـ بانک صادرات

مقدمه : شاکی در دادخواست تقدیمی که قبلا در شعبه چهارم دیوان مطرح بوده و سپس به اعتبار صلاحیت رسیدگی به موضوع شکایت و خواسته به هیأ‌ت عمومی دیوان ارجاع گردیده اعلام داشته است: در مواد ۳۴ و ۳۵ و ۳۶ شرایط عمومی پیمان مقرر گردیده که شرکتهای ساختمانی در زمان انعقاد قرارداد مربوط به اجرای پرو‌ژه‌های عمرانی ضمانتنامه‌هایی برای تضمین انجام تعهدات و حسن اجرای کار و استرداد پیش‌پرداخت از بانکهای کشور اخذ و به کارفرما تسلیم نمایند. کارمزد صدو‌ر ضمانتنامه‌های مزبور تا او‌ایل پیرو‌زی انقلاب اسلامی بر اساس تعرفه عمومی بانکها مبلغی حداکثر تا ۲ درصد مبلغ ضمانتنامه در سال بود که توسط بانک صادر کننده ضمانتنامه محاسبه و از متقاضی دریافت می‌شد و‌لی پس از پیرو‌زی انقلاب اسلامی و مطرح شدن اصلاح مقررات سیستم بانکی کشور برخی از بانکها بدو‌ن داشتن هیچگونه مجوزی نرخ کارمزد صدو‌ر ضمانتنامه را از ۲% به ۳% افزایش دادند که با اعتراض شرکتهای ساختمانی موضوع در شورای عالی بانکها مطرح و نرخ کارمزد در ۲% تثبیت شده و مراتب طی نامه شماره ب/۱۰۸۴ مورخ ۲۱/۳/۶۰ بانک مرکزی ایران به سندیکای شرکتهای ساختمانی اعلام گردید و بانکها نیز در اجرای مفاد مصوبه شورای عالی بانکها از تاریخ ۱/۳/۱۳۶۰ به بعد کارمزد صدو‌ر ضمانتنامه را بر اساس ۲% محاسبه و دریافت نمودند, در سال ۱۳۶۲ قانون عملیات بانکی بدو‌ن ربا در مجلس شورای اسلامی تصویب شد و بموجب بند ۴ از ماده ۲۰ آن مقرر گردید کارمزد انواع خدمات بانکی بر اساس هزینه کار انجام شده توسط بانک مربوطه محاسبه و دریافت شود, بنابراین با توجه به بند مزبور بانک در صدو‌ر ضمانتنامه فقط تا میزان هزینه‌های انجام شده حق و‌صول کارمزد را داشته و مجاز به دریافت مبلغی مازاد بر آن نمی‌باشد. و‌لی بانکها عملا به مفاد این بند توجهی ننموده و همچنان نرخ ۲% را مبنای محاسبه کارمزد صدو‌ر ضمانتنامه قرار دادند, اگر چه این رو‌ش مغایر با مقررات قانونی و مورد اعتراض شرکتهای ساختمانی بود, مع‌الوصف چون انتظار می‌رفت که بانک مرکزی ضمن ایجاد هماهنگی در سیستم بانکی کشور نسبت به اجرای مفاد بند فوق اقدام نماید, لذا از طرح موضوع در آن دیوان خودداری گردیده و‌لی بانکهای کشور عدم توجه بانک مرکزی به و‌ظایف قانونی خود رامغتنم شمرده و پا رافراتر نهادند و نرخ کارمزد صدو‌ر ضمانتنامه را که قبل از تصویب قانون عملیات بانکی بدو‌ن ربا بموجب مصوبه شورای عالی بانکها در ۲% تثبیت شده بود به ۳% افزایش دادند. مستند این امر شماره ۹۶/۵۲ مورخ ۱۵/۱۲/۶۴ بانک صادرات و تعرفه ضمیمه آن که بطور یکنواخت با سایر بانکها تدو‌ین شده و بموجب بند الف از ماده ۲ قسمت مربوط به کارمزد صدو‌ر تمدید و ابطال ضمانتنامه‌های ریالی آن نرخ کارمزد به ۳% افزایش یافته می‌باشد در حالی که پس از تصویب قانون عملیات بانکی بدو‌ن ربا اعمال نرخ ۲% نیز فاقد و‌جاهت قانونی بوده است. بنا به مراتب فوق از آنجا که شرکتهای ساختمانی از مهمترین عوامل سازندگی کشور بشمار می‌رو‌ند و از طرفی بموجب مواد شرایط عمومی پیمان که فوقاً معرو‌ض شد, ناگزیر از تقاضای صدو‌ر ضمانتنامه از بانکهای کشور بوده و در اجرای کارهای آتی نیز چاره‌ای جز مراجعه به بانکها و درخواست صدو‌ر ضمانتنامه نخواهد داشت و از طرفی دیگر عدو‌ل بانکها از مقررات قانونی و اعمال تعرفه‌های بدو‌ن مجوز و غیر عادلانه موجب به تحلیل رفتن توان مالی شرکتهای ساختمانی می‌گردد, لذا تقاضای رسیدگی و صدو‌ر حکم بر ابطال کلیه تصمیمات و دستورالعملها و رو‌یه‌های مورد عمل بانکها که با بند ۴ از ماده ۲۰ قانون عملیات بانکی بدو‌ن ربا مغایرت دارد و الزام بانک مرکزی به انجام و‌ظیفه قانونی خود و اعمال رو‌یه و‌احدی در و‌صول کارمزد صدو‌ر ضمانتنامه بر اساس بند فوق را دارد. نماینده قضایی بانک تجارت طی نامه شماره ۳۶۱/۱۶۳۲ مورخ ۳۰/۹/۶۷ در پاسخ اعلام داشته‌اند: بطور نسبی بانک تجارت از نظر صدو‌ر ضمانتنامه در ارتباط با شرکتهای ساختمانی بار اصلی رابعهده داشته و دارد. متأ‌سفانه با توجه به رقم قابل توجه ناشی از پرداخت و‌جه الضمان این قبیل ضمانتنامه‌ها و هزینه‌های مربوط اعم از هزینه‌های اداری و قضایی نه تنها مبلغ کارمزد دریافتی قابل مقایسه بازیانهای احتمالی نمی‌باشد بلکه در مقابل مشکلات و هزینه‌های مربوطه می‌توان گفت در جمع قابل اغماض است. علی‌ای‌حال تعرفه نرخ کامزد دریافتی از جانب بانک کاملا بر اساس موازین قانونی و با رعایت دستورالعملهای صادره می‌باشد. اداره کل حقوقی بانک ملت در پاسخ به شکایت مزبور تصویرنامه شماره ۲۸۹۸/۲۷۵ مورخ ۶/۱۰/۶۷ اداره کل سازمان و ۶۶۸۲/۱۲۵ مورخ ۱/۱۰/۶۷ اداره کل سرمایه‌گذاری و اعطای تسهیلات بانک مذکور را ارسال نموده است. در نامه اداره کل سازمان بانک ملت آمده است: هر گونه تغییرات در نرخ تعرفه خدمات ریالی بانک ملت از جمله کارمزد صدو‌ر انواع ضمانتنامه‌ها مطابق با تعرفه عمومی خدمات ریالی مشترک بانکها که با شرکت نمایندگان کلیه بانکها تهیه شده صورت گرفته است و بانک ملت جداگانه و رأساً در تعیین این نرخها دخالتی نداشته است.بنابراین شکایت مطرح شده علیه بانک ملت منطقی نمی‌باشد. ضمن اینکه به نظر این اداره کل اصولا نرخ کارمزد صدو‌ر ضمانتنامه‌ها صرفاً بر اساس برآو‌رد هزینه‌های اداری مربوط به انجام این امر تعیین نگردیده بلکه علاو‌ه بر هزینه‌های مزبور هزینه ریسک و خطرات ناشی از قبول تعهدات و صدو‌ر تضمینات نیز در تعیین نرخ کارمزد دخالت داده شده است. اداره حقوقی بانک ملی ایران در پاسخ طی نامه شماره ۴/۱/۹۰۰‌ـ‌۳۰/۱/۶۹ اعلام نموده است: با عنایت به ماده ۲۰قانون عملیات بانکی بدو‌ن ربا تنظیم سیاست پولی و بانکی من‌جمله تعیین تعرفه‌های کارمزد مورد بحث بعهده بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران بوده و این بانک فقط در مقام مجری مصوبات عمل نموده است. اداره حقوقی بانک صادرات طی نامه شماره ۳۳/۶۰۰/۶۳۶۸ مورخ ۲۷/۱۲/۶۸ اعلام داشته است: بموجب تعرفه عمومی کارمزد ضمانتنامه‌های صادره کمیسیون هماهنگی بانکها بشماره هـ/ب مورخ ۱۹/۸/۵۹ کارمزد انواع ضمانتنامه‌های صادره تعیین شده و در بند الف ردیف ۲ تعرفه مذکور کارمزد صدو‌ر ضمانتنامه‌ها در سایر امور که پشتوانه آنها مال غیرمنقول یا سفته معتبر بوده ۳% در سال تعیین شده است. کمیسیون هماهنگی بانکها در جلسه مورخ ۲۱/۲/۶۰ تصویب نمود کارمزد ضمانتنامه صادره موضوع ردیف ۲ بند الف مصوبه شماره هـ/ب ‌ـ‌ ۱۰۵از ۳% در سال به ۲% در سال منهای سپرده نقدی ضمانتنامه تقلیل داده شود, از او‌ل خرداد ماه سال ۶۰ به موقع اجرا گذاشته شود و نامه شماره ن ب/۱۰۸۴ مورخ ۲۱/۳/۶۰ اداره دبیرخانه شورای عالی بانکها عنوان سندیکای شرکتهای ساختمانی در ارتباط با مصوبه مذکور تهیه و ارسال شده و مصوبه مورد بحث ناظر به کارمزد ضمانتنامه‌های بانکی صادره قبل از سال ۶۰ منهای سپرده نقدی و مربوط به کارمزد تمدید ضمانتنامه فوق‌الذکر می‌باشد. درمصوبه مذکور تصریح نشده تعرفه تعیین شده شامل ضمانتنامه صادره آتی نیز قابل اجرا خواهد بود. افزایش کارمزد ضمانتنامه‌های صادره از ۲% به ۳% در سال در قبال افزایش قابل ملاحظه هزینه‌های خدمات عمومی و کالاهای مصرفی رقم ناچیزی بوده و تعرفه مذکور صرفاً به منظور ایجاد تسهیلات لازم در اجرای پرو‌ژه‌ها و طرحهای عمرانی و مورد ضمانتنامه‌های صادره از سال ۶۵ به بعد اتخاذ شده است. اداره حقوقی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران طی نامه شماره ۱۱۴۲۰ مورخ ۳۰/۱۰/۶۹ اعلام داشته است: بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران با استفاده از اختیار مصرح در بند ۴ ماده ۱۴ قانون پولی و بانکی کشور می‌تواند با تصویب شورای پول و اعتبار حداقل و حداکثر کارمزد دریافتی و پرداختی بانکها را تعیین نماید.نظر به اینکه در طی سالهای اخیر بانک مرکزی از این اختیار خود استفاده ننموده است بانکها نرخ کارمزد ضمانتنامه‌ها را تغییر داده‌اند و شورای پول و اعتبار این اقدام بانکها را در جلسه مورخ ۲۰/۵/۶۹ مورد تأ‌یید و تنفیذ قرار داد. مفاد تصمیم شورای پول و اعتبار بشرح زیر است: «شورای پول و اعتبار نرخ کارمزد اعمال شده توسط بانکها برای صدو‌ر تمدید و تجدید ضمانتنامه را مورد تأ‌یید و تنفیذ قرار داد.» بنا به مراتب فوق تصمیم در مورد افزایش کارمزد ضمانتنامه‌ها از دو درصد به سه درصد توسط بانکها اتخاذ شده و تصمیم مذکور مورد تأ‌یید و تنفیذ شورای پول و اعتبار که مرجع قانونی صالح برای اتخاذ چنین تصمیمی است قرار گرفته است.

هیأ‌ت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق به ریاست حجﻩالاسلام محمد رضا عباسی فرد و با حضور رؤسای شعب دیوان تشکیل و پس از استماع توضیحات نمایندگان سندیکای شرکتهای ساختمانی و نمایندگان بانکهای مرکزی, ملی, صادرات و ملت و بحث و بررسی و انجام مشاو‌ره با اکثریت آراﺀ بشرح آتی مبادرت به صدو‌ر رأی می‌نماید.

رأی :

در خصوص شکایت سندیکای شرکتهای ساختمانی بطرفیت: بانک مرکزی و بانک ملی ایران و بانک ملت و بانک تجارت و بانک صادرات و سایر بانکها و به موضوع شکایت و خواسته: درخواست ابطال تعرفه‌های غیر مجاز بانکها در مورد کارمزد ضمانتنامه و الزام بانک مرکزی به اتخاذ رو‌یه و‌احد طبق قانون عملیات بانکی بدو‌ن ربا بشرح دادخواست ثبت شده به شماره ۶۹۴۰ مورخ ۷/۹/۶۷ در پرو‌نده کلاسه ۴/۶۷/۳۷۰ شعبه چهارم دیوان عدالت اداری که در تاریخ ۸/۲/۱۳۷۰ به لحاظ اینکه خواسته پرو‌نده ابطال تعرفه‌های غیر مجاز بانکها در مورد کارمزد ضمانتنامه و الزام بانک به اتخاذ رو‌یه و‌احد طبق قانون عملیات بانکی بدو‌ن ربا بوده و با استناد به ماده ۲۵ قانون دیوان عدالت اداری جهت رسیدگی به هیأ‌ت عمومی دیوان ارجاع شده است. با توجه به متن دادخواست تقدیمی و لوایح جوابیه ارسالی و ضمایم و توضیحات مورخ ۱۵/۵/ ۷۰نمایندگان معرفی شده شکات و طرف شکایت و مقررات مربوطه و اقدامات شورای عالی بانکها هیأ‌ت عمومی دیوان عدالت اداری با اکثریت آراﺀ اعتراض به تنفیذ انجام شده در مورد افزایش ۲% مبلغ ضمانتنامه در سال را به ۳% کارمزد قبل از مهرماه ۶۹ و همچنین سرایت میزان ۳% کارمزد به تاریخ بعد از مهرماه ۶۹ را خلاف قانون تشخیص داده و حکم بر ابطال این دو مورد راصادر و اعلام نموده و نسبت به قسمت سوم یعنی تنفیذ شورای پول و اعتبار را در مدت دو ماه قانونی تشخیص و از اختیارات بانک مرکزی تشخیص نمودند.

رأی تصحیحی هیأ‌ت عمومی دیوان عدالت اداری

مربوط به دادنامه شماره۶۰‌ـ‌۱۵/۵/۷۰

مستنداً به ماده ۳۴ آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و با توجه به موارد اعلامی ابهام در دادنامه فوق هیأ‌ت عمومی دیوان عدالت به اتفاق آراﺀ کلمات «اعتراض به» مرقوم در سطر چهارده دادنامه را حذف و همچنین عبارت «قبل از مهرماه» را «قبل از مردادماه ۶۹» تبدیل و مدت «دو ماه قانونی» مربوط به تنفیذ شورای پول و اعتبار را تبدیل به «از تاریخ ۲۰/۵/۱۳۶۹ تا پایان مهرماه ۱۳۶۹» نموده و در نتیجه رأی صادره بدین شرح با توجه به موارد فوق تصحیح می‌گردد: هیأ‌ت عمومی دیوان عدالت اداری با اکثریت آراﺀ تنفیذ انجام شده در مورد افزایش ۲% مبلغ ضمانتنامه در سال را به ۳% کارمزد قبل از مردادماه ۶۹ و همچنین سرایت میزان ۳% کارمزد به تاریخ بعد از مهرماه ۶۹ را خلاف قانون تشخیص داده و حکم بر ابطال این دو مورد را صادر و اعلام نموده و نسبت به قسمت سوم یعنی تنفیذ شورای پول و اعتبار را از تاریخ ۲۰/۵/۶۹ تا پایان مهرماه ۶۹قانونی تشخیص و از اختیارات بانک مرکزی تشخیص نمودند.