رأی شماره ۱۱۵۹۵۱۷ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: عدم ابطال تبصره (۱) ماده (۶) از دستورالعمل فیلم برداری و عکاسی از اماکن تاریخی و اموال منقول فرهنگی ـ تاریخی تحت پوشش وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی (ابلاغی به موجب نامه شماره ۹۸۲۱۰۰/۴۰۳۳۷ مورخ ۱۳۹۸/۱۲/۱۷ وزیر میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی)

شماره ۰۳۰۱۷۹۹    -     ۱۴۰۴/۵/۲۵ بسمه تعالی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران   یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۱۱۵۹۵۱۷ مورخ ۱۴۰۴/۵/۱۴ مبنی بر: تبصره ۱ ماده ۶ دستورالعمل شماره ۹۸۲۱۰۰/۴۰۳۳۷ مورخ ۱۳۹۸/۱۲/۱۷ وزارت میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری که مقرر داشته "چنانچه تصویری از موضوع مورد نظر در آرشیو عکس اماکن تاریخی موجود است با اخذ مجوز از مدیریت مربوطه و ذکر منبع، پژوهشگر می تواند از آن استفاده نماید و چنانچه تصویر مورد نظر در آرشیو اماکن تاریخی موجود نیست، مدیریت اماکن تاریخی می توانند در صورت امکان و پس از طی مراحل مندرج در ماده ۷ با در نظر گرفتن تبصره ۲ ذیل همین ماده شرایط لازم برای تهیه عکس مورد نظر را فراهم نمایند" ابطال نشد جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد. مدیرکل هیأت عمومی و هیأت های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه: ۱۴۰۴/۵/۱۴      شماره دادنامه: ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۱۱۵۹۵۱۷ شماره پرونده: ۰۳۰۱۷۹۹ مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: آقای مرصاد مؤمن طرف شکایت: سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره (۱) ماده (۶) از دستورالعمل فیلم برداری و عکاسی از اماکن تاریخی و اموال منقول فرهنگی ـ تاریخی تحت پوشش وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی (ابلاغی به موجب نامه شماره ۹۸۲۱۰۰/۴۰۳۳۷ مورخ ۱۳۹۸/۱۲/۱۷ وزیر میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی) گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال عبارت «در معرض نمایش» از ماده (۶) و تبصره (۱) ماده (۶) از دستورالعمل فیلم برداری و عکاسی از اماکن تاریخی و اموال منقول فرهنگی ـ تاریخی تحت پوشش وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی (ابلاغی به موجب نامه شماره ۹۸۲۱۰۰/۴۰۳۳۷ مورخ ۱۳۹۸/۱۲/۱۷ وزیر میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی) را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که: "به استحضار می رساند، عبارت «در معرض نمایش» در متن ماده ۶ دستورالعمل اجرایی عکاسی و فیلم برداری از اموال و اماکن تاریخی ـ فرهنگی تحت پوشش سازمان میراث فرهنگی و همچنین تبصره ۱ این ماده که مقرّر داشته: «چنانچه تصویری از موضوع مورد نظر، در آرشیو عکس موزه موجود باشد، با اخذ مجوّز از مدیریت مربوطه و ذکر منبع، پژوهشگر می تواند از آن استفاده نماید.»، بر خلاف تصریح مواد ۵ و ۷ قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطّلاعات مصوّب ۱۳۸۷ که مؤسسات عمومی را ملزم می دارد در حداقل زمان ممکن، بدون تبعیض و بدون اخذ توجیه و دلیل نسبت به در دسترس قراردادن اطّلاعات اقدام نمایند، ارائه عکس و فیلم آرشیوی موزه ها را محدود به آثار در معرض نمایش و منوط به اخذ مجوّز از مدیریت مجموعه نموده است. چنانچه از اطلاق کلمه «اطّلاعات» در قانون مذکور و  تشریح آیین نامه اجرایی آن از گستره شمول این کلمه بر می آید «هر نوع داده از جمله صوت، تصویر، فیلم، نوشته، نشانه، نقشه، اعداد و یا ترکیبی از آنها که در اسناد مندرج باشد یا به صورت نرم افزاری ذخیره گردیده و یا با هر وسیله دیگری ضبط شده باشد» مشمول قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطّلاعات بوده و استثنائات دسترسی آزادانه و ضوابط آن نیز در فصل چهارم همین قانون مشخص گردیده است. حال نه تنها هیچ محدودیتی نسبت به داده ها و اسناد تاریخی و موزه ای (چه در معرض نمایش و چه موجود در مخازن) در این قانون وجود ندارد که بالعکس تسهیل دسترسی و قابلیت مطالبه آن در ظرف زمانی مشخص در شیوه نامه های مربوطه بالاخص مواد ۹ و ۱۳ شیوه نامه دسترسی آزاد به اسناد و مکاتبات اداری موضوع بند ج ماده ۱ قانون مصوب ۱۳۹۸ نیز تبیین و شفاف سازی شده است. همچنین آن چه از منطق کلی دستورالعمل بر می آید، حساسیت تدوین آن نسبت به دسترسی به اصل اموال و اماکن تاریخی و کنترل آسیب ناشی از عکاسی و فیلم برداری است و لحاظ کردن محدودیّت نسبت به عکس ها و فیلم های آرشیوی موجود در موزه و یا انحصار آن به اماکن تاریخی و اموال منقول فرهنگی ـ تاریخی در معرض نمایش بلاوجه و تحدید حقوق قانونی مکتسبه افراد می باشد. فلذا با عنایت به توضیحات معنونه، صدور حکم شایسته مبنی بر ابطال انحصار ماده ۶ دستورالعمل مذکور به اماکن تاریخی و اموال منقول فرهنگی ـ تاریخی در معرض نمایش، ابطال تبصره ۱ این ماده و  بلااثر نمودن محدودیّت های ایجاد شده مغایر با قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطّلاعات و بند ۶ ماده ۱ مصوبه شورای عالی اداری در خصوص منشور حقوق شهروندی از آن مرجع مورد استدعاست." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: "نامه شماره ۹۸۲۱۰۰/۴۰۲۳۷ مورخ ۱۳۹۸/۱۲/۱۷ وزیر میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی دستورالعمل شماره ۹۸۲۱۰۰/۴۰۲۳۷ مورخ ۱۳۹۸/۱۲/۱۷ وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی معاونین محترم وزارت رئیس محترم پژوهشگاه مدیران کل محترم ستادی مدیران کل محترم میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی استان ها مدیران محترم شرکت های تابعه مدیران محترم مجموعه های تاریخی و فرهنگی نیاوران، سعدآباد و کاخ گلستان رئیس کل محترم موزه ملّی ایران با سلام؛ به منظور ایجاد وحدت رویه در صدور کمّی و کیفی مجوّزهای فیلم برداری  و عکاسی، به پیوست متن«دستورالعمل جدید فیلم برداری و عکاسی از اماکن تاریخی و اموال منقول فرهنگی، تاریخی تحت پوشش وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی» که در ۲۸ ماده، ۱۲ تبصره و ۱۱ بند تدوین گردیده است، جهت اجرا ابلاغ می شود. ضروری است کلّیه واحدهای تابعه از تاریخ ابلاغ این دستورالعمل با رعایت مفاد مندرج در متن و با هماهنگی و محوریت مرکز روابط عمومی و اطّلاع رسانی وزارتخانه نسبت به صدور مجوّزهای یاد شده اقدام نمایند. ـ وزیر میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی دستورالعمل فیلم برداری  و عکاسی از اماکن تاریخی و اموال منقول فرهنگی- تاریخی تحت پوشش «وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی» ......................... فیلم برداری  و عکاسی پژوهشی ماده ۶: فیلم برداری  و عکاسی با دوربین حرفه ای و تجهیزات جانبی به منظور انجام کار تحقیقاتی و پژوهشی از اماکن تاریخی و از کلّیه اموال منقول فرهنگی ـ تاریخی در معرض نمایش، با ارائه معرفی نامه از دستگاه های دولتی و نهادهای معتبر با تأیید حوزه های نظارتی مرتبط و اخذ مجوّز از مرکز روابط عمومی و اطّلاع رسانی با رعایت مفاد مندرج در این دستورالعمل امکان پذیر است. تبصره۱: چنانچه تصویری از موضوع مورد نظر در آرشیو عکس اماکن تاریخی موجود است با اخذ مجوّز از مدیریت مربوطه و ذکر منبع، پژوهشگر می تواند از آن استفاده نماید و چنانچه تصویر مورد نظر در آرشیو اماکن تاریخی موجود نیست، مدیریت اماکن تاریخی می توانند در صورت امکان و پس از طی مراحل مندرج در ماده ۷ با در نظر گرفتن تبصره ۲ ذیل همین ماده شرایط لازم برای تهیه عکس مورد نظر را فراهم نماید." در پاسخ به شکایت مذکور، مشاور وزیر و مدیرکل دفتر حقوقی و املاک وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی به موجب لایحه شماره ۱۴۰۳۲۳/۱۲۶۹۶ مورخ ۱۴۰۳/۸/۹ توضیح داده است که: "۱ـ این وزارتخانه مستند به قوانین تشکیل و وفق وظایف محوله از جمله شقوق مختلف ماده ۳ قانون اساسنامه سازمان میراث فرهنگی کشور مصوّب ۱۳۶۷/۲/۱ به نمایندگی از طرف مردم ایران متولّی نظارت، حفاظت، احیاء و معرفی کلّیه آثار و اموال فرهنگی ـ تاریخی و به جا مانده از گذشتگان است که وفق ماده ۲۶ قانون مدنی، معد هستند برای مصالح یا انتفاعات عمومی در واقع ماهیت این ماده تأیید و تأکیدی است بر حاکمیت دولت بر موزه ها و اشیای آنها تا منافع این اموال که مالکیت عمومی دارند شامل همه آحاد جامعه شود؛ اهمیّت و ارزش این اموال و آثار به حدّی است که قانونگذار در ماده ۸۳ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران این گونه اموال دولتی را چنانچه از نفایس ملّی محسوب شوند، غیرقابل انتقال به غیر دانسته است مگر با تصویب مجلس شورای اسلامی آن هم در صورتی که از نفایس منحصر به فرد نباشد و دقیقاً با ملحوظ نظر قراردادن شأن و جایگاه میراث فرهنگی است که قانونگذار در بند (ط) ماده ۸ قانون مدیریت خدمات کشوری، حفاظت از میراث فرهنگی را از امور حاکمیتی دانسته تحقّق آن را موجب اقتدار و حاکمیت کشور برشمرده است و همین امر سبب شده تا این وزارتخانه با استفاده از روش های علمی و فنّی و استانداردهای بین المللی نسبت به تهیه و تدوین ضوابط مربوط به وظایف اقدام نماید که دستورالعمل صدرالذکر را نیز شامل می گردد. ۲ـ برخلاف تحلیل و توجیه ارائه شده در دادخواست ماده ۶ دستورالعمل موصوف و تبصره ۱ آن دقیقاً در راستای تسهیل دسترسی به اطّلاعات تدوین شده است تا محقّقان و پژوهشگران در حداقل زمان ممکن به اطّلاعات درخواستی دسترسی یابند و به هیچ عنوان منافاتی با مواد مورد اشاره از قانون «انتشار و دسترسی آزاد به اطّلاعات» مصوّب ۱۳۸۷ ندارد: بدیهی است ذکر عبارت در معرض نمایش در متن ماده ۶ دستورالعمل به دلیل محدود کردن حق دسترسی آزاد به اطّلاعات عمومی مجاز و عدم توجه به ماده ۵ قانون دسترسی آزاد به اطّلاعات نبوده بلکه ناشی از یک اصل تخصّصی حاکم بر حمایت و حفاظت از اموال فرهنگی ـ تاریخی در تمامی موزه های شناخته شده است که به دلیل تکرار ناپذیری و آسیب پذیری این اموال و نکات تخصّصی که در نگهداری/ نمایش این امول باید مدنظر قرار گیرد، تنها بخشی از اموال فرهنگی ـ تاریخی که مستندسازی شده و نمایششان خطر کمتری برای آن اموال ایجاد می نماید، به صورت دوره ای در معرض دید عموم قرار می گیرند و تعداد بسیار زیادی از اموال فرهنگی ـ تاریخی که مستندسازی نشده یا اطّلاعاتشان به صورت کامل طبقه بندی نشده یا نمایششان، بیم ورود لطمه را به این اموال افزایش می دهد یا بنابر بسیاری دلایل تخصّصی و امنیتی دیگر قابلیت نمایش ندارند، در مکان هایی امن به نام مخازن با حفظ استانداردها و موارد حفاظتی و امنیتی نگهداری می شوند و تنها امنای اموال یا افراد متخصّص با ارائه معرفی نامه معتبر، مجوّز ورود به این اماکن و دسترسی به این اموال را دارند و گاهاً با رعایت کلّیه موارد تخصّصی، از آنها عکسبرداری و فیلم برداری می شود تا علاوه بر حفظ سلامت اموال، از گزند مجرمین و سوء استفاده گران در امان بمانند که این موضوع در بند (ب) ماده ۱۷ قانون دسترسی آزاد به اطّلاعات که به بیان استثنائات می پردازد، مورد توجه و تأیید قرار گرفته تا چنانچه ارائه اطّلاعات درخواست شده سبب بروز جُرم علیه این امول که جزئی از میراث فرهنگی کشور هستند و تجری سارقین و سوء استفاده گران (از جمله سازندگان اموال تقلبی مذکور در ماده ۵۶۶ مکرّر قانون مجازات اسلامی) می گردد، از این موضوع ممانعت شود همچنین طبق آیین نامه حفاظت از میراث فرهنگی کشور مصوّب ۱۳۸۱ شورای امنیت کشور، سازمان میراث فرهنگی کشور (وزارت فعلی) محق و موظّف است اقدامات لازم را برای حفاظت از اشیای موزه ای به عمل آورد و از آنجا که وزارت مذکور نهاد حاکمیتی و مرجع صالح ملّی حفاظت از میراث فرهنگی از جمله اشیای واقع در موزه ها است، یکی از تمهیدات حفاظتی مهم در این راستا آن است که در برخی مقاطع زمانی و به لحاظ حساسیت های موجود، برخی اشیا عامداً در مخازن موزه ها نگهداری نمایند و بازدید عمومی بنا به دلایل امنیتی، ممنوع باشد و همه افراد اجازه ورود به مخازن و دسترسی به کلّیه اموال را نداشته باشند. نباید از نظر دور داشت که در راستای ایفاء وظایف محوله، خارج نمودن اموال فرهنگی ـ تاریخی از محل نگهداری و جابه جایی آنها به هر دلیلی، تماماً وفق مقرّرات و ضوابطی است که توسط مقامات ذی صلاح و متخصّص در وزارتخانه میراث فرهنگی گردشگری و صنایع دستی تدوین شده است. ۳ـ قید عبارت «با اخذ مجوّز از مدیریت مربوطه و ذکر منبع» مذکور در تبصره ۱ ماده ۶ دستورالعمل، به معنای مطالبه دلیل یا توجیه تقاضای مطروحه که در ماده ۷ «قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات» آمده، نیست بلکه تأکیدی بر لزوم رعایت موارد حفاظتی و امنیتی در رابطه با اموالی است که چگونگی بهره برداری فعلی از آنها در حفظ و ایجاد امکان بهره برداری نسل های آینده از این اموال، تعیین کننده و مؤثر است و مدیر و مقامات صالح در هر موزه مسئول و مکلّف به انجام و پیگیری این امور هستند تا بازدید، جابه جایی و هرگونه عکس برداری و فیلم برداری، موجب ورود لطمه و آسیب به این اموال غیرقابل تکرار نشود. همچنین روشن است که آن بخش از تبصره ۱ ماده ۶ که به وجود تصاویر اشیای در معرض نمایش در آرشیو موزه اشاره دارد علاوه بر این که به پژوهشگران این امکان را می دهد تا به سهولت و بدون فوت وقت از تصاویر موجود در آرشیو موزه بهره مند شوند، از ورود آسیب های بالقوه ای که عکس برداری و فیلم برداری  مجدّد با استفاده از تجهیزات مربوطه برای فضاهای موزه ای و اموال موزه ای دارد جلوگیری می نماید و به همین دلیل در دستورالعمل آمده که این گونه اعمال باید با هماهنگی با مقام واجد صلاحیّت در موزه صورت گیرد و اخذ مجوّز به معنای نفی حق برخورداری افراد از تصاویر این اموال نیست بلکه صرفاً تأکیدی بر حق مکتسبه و حاکمیتی موزه در حفاظت و حمایت از اموال موزه ای است همچنین اموال فرهنگی ـ تاریخی چه منقول چه غیرمنقول به عنوان مواد اولیه جهت استخراج اطلاعات محسوب می شوند و پس از انجام تحقیق و پژوهش بر روی آنها، مشمول حفظ حقوق مالکیت معنوی تولید کننده اطّلاعات نیز خواهند بود لذا این موضوع نیز نافی حق مردم بر دسترسی به اطلاعات اموال موزه ای نیست. چنانچه تبصره ۱ ماده ۶ حذف شود (بالتبع تبصره ۲ نیز حذف می گردد) امکان استفاده پژوهشگر تصاویر در معرض نمایش در آرشیوهای مستندات، منتفی خواهد شد و این امر نه تنها تقویت حق پژوهشگر به دسترسی به اطّلاعات نیست بلکه سبب نقض آن خواهد بود. در پایان مجدداً توجه آن هیأت را به این نکته نیز جلب می نماید که مورد توجه قراردادن و اجرای دستورالعمل فوق الاشاره به عنوان یکی از معدود مقرّرات حمایتی موجود، سبب حفظ اموال گاهاً منحصر به فرد و اطّلاعات انحصاری آنها است که اگر به شیوه درست و به صورت صحیح اخذ و استفاده نشود علاوه بر تشویق مجرمان بر انجام جُرم علیه این اموال، موجد عواقبی است که در آینده غیر قابل جبران خواهد بود و چنانچه مداقه فرمایند کاملاً واضح است که چه فرد یا افرادی از حذف یا تعدیل چنین مقرّراتی سود خواهند برد." در اجرای ماده ۸۴ قانون دیوان عدالت اداری پرونده به هیأت تخصّصی فرهنگی، آموزشی و پزشکی دیوان عدالت اداری ارجاع و هیأت مذکور به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۰۶۴۴۵۰۴ مورخ ۱۴۰۴/۳/۱۳ عبارت «در معرض نمایش» از ماده ۶ دستورالعمل فیلم برداری و عکاسی از اماکن تاریخی و اموال منقول فرهنگی ـ تاریخی تحت پوشش وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی را قابل ابطال تشخیص نداد و رأی به رد شکایت صادر کرد. رأی مزبور به دلیل عدم اعتراض از سوی رئیس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیّت یافت. رسیدگی به تبصره ۱ از ماده ۶ دستورالعمل فیلم برداری و عکاسی از اماکن تاریخی و اموال منقول فرهنگی ـ تاریخی تحت پوشش وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی (ابلاغی به موجب نامه شماره ۹۸۲۱۰۰/۴۰۲۳۷ مورخ ۱۳۹۸/۱۲/۱۷ وزیر میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی) در دستورکار جلسه هیأت عمومی قرار گرفت. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۴/۵/۱۴ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است. رأی هیأت عمومی با عنایت به این که حسب دفاعیات وزارت میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری و توضیحات نماینده آن وزارتخانه در خصوص تکلیف قانونی وزارتخانه فوق برای حفظ و نگهداری آثار فرهنگی و تاریخی اعم از اماکن تاریخی و اموال منقول، منوط شدن دسترسی افراد به این اموال ملّی و تاریخی ملّت ایران برای فیلم برداری و عکاسی به صدور مجوّز از سوی این وزارتخانه به معنای منع مطلق دسترسی نبوده و در راستای وظایف قانونی این مرجع در پیشگیری از بروز آسیب های احتمالی به این اماکن و اشیاء و رفع خطر سرقت، قاچاق، نسخه برداری غیرقانونی و همچنین سودجویی برخی افراد در تهیه تصاویر و فروش آنها صورت گرفته، لذا تبصره ۱ ماده ۶ دستورالعمل شماره ۹۸۲۱۰۰/۴۰۲۳۷ مورخ ۱۳۹۸/۱۲/۱۷ وزارت میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری مغایرتی با قوانین ندارد و ابطال نشد. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی پپپپ