رای هیات تخصصی دیوان عدالت اداری (دادنامه شماره: 140009970906010044 ،کلاسه پرونده: 9803906)

رای هیات تخصصی دیوان عدالت اداری درباره ابطال موادی از آیین نامه اجرایی قانون مبارزه با پولشویی (ماده 19 و تبصره های دو و چهار؛ ماده 23 و تبصره آن؛ ماده 25 و تبصره های 1 و 2 و 3؛ تبصره های 1 و 2 و 3 ماده 27)

هیات تخصصی اداری و امور عمومی

شاکی :محمد زارعی

طرف شکایت :هیأت وزیران

موضوع شکایت و خواسته :ابطال موادی از آیین نامه اجرایی قانون مبارزه با پولشویی (ماده 19 و تبصره های دو و چهار؛ ماده 23 و تبصره آن؛ ماده 25 و تبصره های 1 و 2 و 3؛ تبصره های 1 و 2 و 3 ماده 27)

شاکیشکایتیباخواستهفوق الذکربه دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیأت عمومی ارجاع شده است.

متن مقرره مورد شکایت به شرح ذیل است؛

"ماده19وزارت صنعت، معدن و تجارت مکلف است با همکاری وزارت کشور، گمرک جمهوری اسلامی ایران و اتاق اصناف ایران، ظرف یک سال پس از تصویب این آیین نامه ، امکان ثبت سامانه­ای (سیستمی) معاملات خودرو و نیز فرش های گران قیمت را از طریق سامانه جامع تجارت فراهم کنند.

تبصره2 پس از ایجاد امکان ثبت سامانه­ای (سیستمی) در سامانه موضوع این ماده، تخصیص یا تعویض پلاک خودرو توسط نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران فقط پس از استعلام از این سامانه و در صورت ثبت معامله خودرو در آن صورت خواهد گرفت.

تبصره4 سامانه جامع تجارت باید به گونه ای راه اندازی گردد که زنجیره نقل و انتقالات خودرو و جزییات معاملات آن اعم از مبلغ و طرفین معامله در این سامانه ثبت شود و همه اشخاص امکان ثبت معاملات خود را در این سامانه داشته باشند.

ماده23وزارت صنعت، معدن و تجارت مکلف است با همکاری سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، ظرف شش ماه پس از تصویب این آیین نامه، سامانه مکان محور ثبت معاملات املاک و مستغلات کشور را به گونه ای پیاده سازی کند که برای کلیه اشخاص حقیقی و حقوقی امکان ثبت معاملات مربوط به اموال غیرمنقول، اعم از اینکه دارای سند رسمی یا غیررسمی باشد، فراهم گردد.

تبصره همه مالکان اموال غیرمنقول دارای اسناد غیررسمی مکلفند ظرف شش ماه پس از پیاده سازی سامانه، اسناد مثبته دال بر معاملات خود را در این سامانه بارگذاری کنند.

ماده25سازمان ثبت اسناد و املاک کشور مکلف است پایگاه یکپارچه اطلاعات وکالت نامه های رسمی را ظرف یک سال به نحوی ساماندهی کند که همواره امکان استعلام برخط وضعیت آن برای اشخاص مشمول فراهم باشد.

تبصره1 منظور از وضعیت وکالت نامه اقلام اطلاعاتی پایه هویتی وکیل و موکل، نوع وکالت نامه و مدت اعتبار آن است.

تبصره2 پس از راه اندازی این پایگاه، ارایه هرگونه خدمات وکالتی جدید و ادامه ارایه خدمات پیشین به ارباب رجوع توسط اشخاص مشمول منوط به ثبت وکالت نامه در پایگاه مذکور خواهد بود.

تبصره3 سازمان ثبت اسناد و املاک کشور مکلف است فهرست آن دسته از وکالت نامه ها را که به دلایلی به جز پایان مدت اعتبار ابطال یا تعلیق شده اند، به همراه تاریخ و علت آن، روزانه در اختیار اشخاص مشمول قرار دهد.

ماده27سازمان امور مالیاتی کشور مکلف است در بازه های زمانی سه ماهه همه اظهارنامه های مالیاتی اشخاص حقیقی و حقوقی و آخرین وضعیت پرونده مالیاتی مؤدیان را در اختیار اشخاص مشمول قرار دهد.

تبصره1 سازمان امور مالیاتی کشور مکلف است از اطلاعات پایگاه یکپارچه اطلاعات شغلی موضوع ماده (26)این آیین­نامه، در قالب بند (ث) ماده(169)مکرر قانون مالیات های مستقیم و به عنوان قراین مالیاتی برای تشخیص مالیات مؤدیان استفاده کند.

تبصره2 سازمان امور مالیاتی کشور مکلف است پایگاه اطلاعات هوشمند و استاندارد اشخاص مرتکب جرم مالیاتی موضوع ماده (274)قانون مالیات های مستقیم و بدهکاران مالیاتی را مطابق ضوابط اعلام شده توسط شورا تشکیل دهد و امکان دسترسی برخط به این فهرست را برای مرکز، دستگاه متولی نظارت، ضابطان خاص قانون و نیز شرکت اعتبارسنجی موضوع مواد (5)و (8)قانون تسهیل اعطای تسهیلات بانکی و کاهش هزینه های طرح و تسریع در اجرای طرح های تولیدی و افزایش منابع مالی و کارایی بانک ها مصوب1386 فراهم نماید. سازمان امور مالیاتی کشور مکلف است اطلاعات مربوط به فهرست این اشخاص را روزانه به روزرسانی کند.

تبصره3 سازمان امور مالیاتی کشور مکلف است اعطای مفاصاحساب مالیاتی هرگونه املاک و مستغلات را به ثبت معاملات آن در سامانه موضوع ماده(23)این آیین نامه منوط کند."

دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت

"ماده 19 و تبصره های 2 و 4 آن (ایجاد سامانه معاملات خودرو در وزارت صنعت، معدن و تجارت و ایجاد سامانه جامع تجارت و ثبت معاملات خودرو)؛ ماده 23 و تبصره آن (ایجاد سامانه مکان محور ثبت معاملات و مستغلات کشور در وزارت صمت و ثبت معاملات رسمی و ثبت معاملات اموال غیرمنقول غیررسمی در این سامانه) و ماده 25 و تبصره های 1 و 2 و 3 و آن (ایجاد پایگاه یکپارچه اطلاعات وکالت نامه های رسمی و ارائه خدمات به وکالت نامه های رسمی منوط به ثبت در این پایگاه و ارسال اطلاعات این پایگاه به اشخاص مشمول) و تبصره های 1 و 2 و 3 ماده 27 (اعطای مفاصا حساب مالیاتی در املاک منوط به ثبت معاملات در سامانه مذکور در ماده 23 و افشای اطلاعات شغلی و افشای اطلاعات جرایم مالیاتی و ارسال به مراجع غیرمرتبط) از این جهت که مسؤولیت ثبت معاملات و پایگاه اطلاعات اموال منقول و غیرمنقول سازمان ثبت اسناد و املاک کشور است و ایجاد سامانه موازی کاری بوده و موجب تحمیل هزینه به بودجه عمومی و بدون اتکا به قانون و بدون تعیین منبع هزینه ها است مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات هیأت وزیران است لذا تقاضای ابطال آن از زمان تصویب وفق ماده 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری را دارم."؛

در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت ضمن ارسال تصویر نامه شماره 337760/60 مورخ 26/12/1398 وزارت صنعت، معدن و تجارت، نامه شماره 48986/99 مورخ 26/1/1399 گمرک جمهوری اسلامی ایران، نامه 10832/91 مورخ 3/2/1399 وزارت امور اقتصادی و دارایی، نامه مرکز اطلاعات مالی و نامه شماره 20548 مورخ 20/2/1399 وزارت کشور به موجب لایحه شماره 98-3906- 4 مورخ 27/3/99 به طور خلاصه توضیح داده است که :

"خلاصه ادعای شاکی این است که تکالیف ایجاد شده به موجب آیین نامه اجرایی ماده 14 الحاقی قانون مبارزه با پولشویی مبنی بر ثبت معاملات در سامانه مکان محور ثبت معاملات املاک و مستغلات کشور با سایر تکالیف قانونی از جمله ثبت معاملات در دفاتر اسناد رسمی و مراکز تعویض پلاک خودرو و سایر مراجع قانونی در تعارض است در حالی که :

1- مطابق بند 3 ماده 4 قانون مبارزه با پولشویی مصوب سال 1397 یکی از وظایف شورای عالی پیشگیری و مقابله با جرایم پولشویی و تأمین مالی تروریسم هماهنگ کردن دستگاه های اجرایی در امر جمع آوری، پردازش و تحلیل اخبار، اسناد، مدارک، اطلاعات و گزارش های واصله، تهیه سامانه های هوشمند و شناسایی معاملات مشکوک و گزارش به مراجع ذیربط است و اختیارات و وظایف این شورا که به موجب قوانین ایجاد شده را نمی توان به دلیل وجود تکالیف دیگر دستگاه ها به موجب قوانین دیگر نفی کرد؛ سامانه جامع تجارت به موجب ماده 6 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز به منظور یکپارچه سازی اطلاعات مربوط به سامانه مذکور در تبصره 3 ماده 5 و به منظور کاهش زمینه های بروز قاچاق کالا و ارز وزارت صنعت معدن و تجارت موظف است با همکاری ستاد و گمرک و سایر دستگاه های ذیربط اقدام به تهیه سامانه نرم افزاری یکپارچه و نظارت بر فرایند تجارت کند. و مطابق تبصره 4 و ماده 5 همان قانون هزینه های اجرای حکم موضوع این ماده ... که در بودجه سالانه پیش بینی می شود از محل درآمدهای این قانون و ... است؛ قانونگذار در ماده 19 و تبصره های 2 و 4 آن تنها امکان ثبت سامانه ای معاملات خودرو و فرش که یکی از عمده ترین روش های پولشویی را در سامانه جامع تجارت فراهم کرده و به ایجاد سامانه جدید اشاره ندارد؛ در تبصره 2 تنها تخصیص یا تعویض پلاک خودرو از طرف نیروی انتظامی منوط به استعلام از این سامانه شده و نه تنظیم سند رسمی؛ متن ماده 19 تنها به نقل و انتقال اشاره دارد و کشف معاملات مشکوک به پولشویی تنها با بررسی زنجیره معاملات و نقل و انتقالات میسر است؛

2- ماده 3 قانون حدنگار و سامانه مکان محور آن ناظر به ثبت معاملات این اراضی است و صرف ثبت معامله در یک سامانه به معنی تنظیم سند رسمی نیست لذا ماده 23 آیین نامه و تبصره های آن فاقد ایراد است؛

3- ماده 25 و ضرورت آن در بند الف ماده 7 قانون مبارزه با پولشویی تبیین شده است؛ توضیح اینکه تبصره 3 ماده 187 قانون مالیات های مستقیم ناظر به وکالتنامه های با شرط اسقاط حق عزل وکیل و ارسال نسخه ای اسناد تنظیمی به سازمان امور مالیاتی است و در این ماده نیز سخنی از سامانه اساسا مطرح نیست در حالی که ماده 25 آیین نامه همه وکالتنامه های رسمی اعم از بلاعزل و یا غیر آن را در بر می گیرد و هدف از نگارش این ماده دسترسی به اطلاعات وکالت نامه های رسمی برای اشخاص مشمول در ماده 5 و 6 قانون مبارزه با پولشویی از طریق ایجاد سامانه است؛

4- موضوع تبصره 1 ماده 27 آیین نامه همان موضوع ماده 169 مکرر قانون مالیات های مستقیم است و در تبصره 2 ماده 27 آیین نامه نیز آنچه اهمیت دارد دسترسی به اطلاعات مجرمین و بدهکاران مالیاتی است؛ طبق تبصره 2 ماده 169 مکرر قانون مالیاتهای مستقیم سازمان امور مالیاتی موظف به فراهم کردن امکان دسترسی برخط دستگاه های اجرایی به فهرست بدهکاران مالیاتی است؛

بنابراین تکالیف ایجاد شده در عرض سایر تکالیف قانونی بوده و به هیچ وجه در بردارنده این معنا نیست که ثبت معاملات در سامانه یاد شده جایگزین ثبت معاملات در سایر مراجع قانونی پیش بینی شده است؛ آیین نامه در مقام تعیین مرجع یگانه ثبت معاملات نبوده و چنین تفسیری از منطوق و مفهوم آیین نامه مورد شکایت قابل استنباط نیست؛ آیین نامه صرفا در راستای اجرای قانون مبارزه با پولشویی و ایجاد شفافیت قانونگذار در نقل و انتقال بوده و هیچ مغایرتی میان مفاد آن با قوانین جاری کشور وجود ندارد"؛

رای هیأت تخصصی اداری و امور عمومی

الف - مطابق ماده 5اصلاحی قانون مبارزه با پولشویی مصوب1397/10/15کلیه صاحبان مشاغل غیرمالی و مؤسسات غیرانتفاعی و همچنین اشخاص حقیقی و حقوقی از جمله بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، بانکها، مؤسسات مالی و اعتباری، بیمه ها، بیمه مرکزی، صندوق های قرض الحسنه، بنیادها و مؤسسات خیریه، شهرداری ها، صندوق‏های بازنشستگی، نهادهای عمومی غیردولتی، تعاونی‏های اعتباری، صرافی‏ها، بازار سرمایه (بورسهای اوراق بهادار) و سایر بورسها، شرکتهای کارگزاری، صندوق‏ها و شرکتهای سرمایه گذاری و همچنین مؤسساتی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام می باشد از قبیل شرکت ملی نفت ایران، سازمان گسترش و نوسازی ایران و غیر آنها، مکلفند آیین نامه های اجرائی هیأت وزیران در ارتباط با این قانون و قانون مبارزه با تأمین مالی تروریسم را اجراء کنند.

ب - مطابق ماده6اصلاحی مصوب1397/10/15کلیه اشخاص موضوع ماده (5)این قانون، از جمله گمرک جمهوری اسلامی ایران، سازمان امور مالیاتی کشور، سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، دفاتر اسناد رسمی، وکلای دادگستری، حسابرسان، حسابداران، کارشناسان رسمی دادگستری و بازرسان قانونی مکلفند اطلاعات مورد نیاز در اجرای این قانون را طبق مصوبات هیأت وزیران حسب درخواست شورا یا مرکز اطلاعات مالی به آنها ارائه نمایند.

ج - مطابقماده7اصلاحی مصوب1397/10/15 این قانون،اشخاص، نهادها و دستگاههای مشمول این قانون (موضوع مواد5و6)برحسب نوع فعالیت و ساختار سازمانی خود مکلف به الف - احراز هویت و شناسایی مراجعان، مالکان واقعی و در صورت اقدام توسط نماینده یا وکیل، احراز سمت و هویت نماینده، وکیل و اصیل. ب ارائه اطلاعات، گزارش ها، اسناد و مدارک لازم به مرکز اطلاعات مالی در چهارچوب قانون و آیین نامه مصوب هیأت وزیران.و به موجب تبصره این مادهمقررات این بند نافی ضرورت احراز هویت به موجب قوانین و مقررات دیگر نیست.با عنایت به مراتب مذکور

نظر به اینکه قانون مبارزه با پولشویی و قانون اصلاح آن مصوب 15/10/1397 با هدف جلوگیری از تحصیل، تملک، نگهداری یا استفاده از عواید حاصل از ارتکاب جرائم و تبدیل، مبادله یا انتقال عوایدی به منظور پنهان یا کتمان کردن منشأ مجرمانه آن و یا پنهان یا کتمان کردن منشأ، منبع، محل، نقل و انتقال، جابه جایی یا مالکیت عوایدی که به طور مستقیم یا غیرمستقیم در نتیجه جرم تحصیل شده به تصویب رسیده و در مواد مختلف این قانون الزاماتی برای دستگاه های مشمول (مذکور در مواد 5، 6 و 7 قانون) مقرر کرده و به موجب ماده 4 قانون مذکور به منظور هماهنگی برای پیشگیری و مقابله با جرائم پولشویی و تأمین مالی تروریسم،شورای عالی مقابله و پیشگیری از جرائم پولشویی و تأمین مالی تروریسم،با ترکیب مشخص وموجب ماده 8 این قانونبه منظور اجرای این قانون و قانون مبارزه با تأمین مالی تروریسم، سیاست ها و تصمیمات شورا، مرکز اطلاعات مالی با ساختار و ترکیب مندرج در تبصره (2)این ماده زیر نظر شورا برای دریافت، گردآوری، نگهداری، تجزیه و تحلیل و ارزیابی اطلاعات و بررسی معاملات و عملیات مشکوک به پولشویی و تأمین مالی تروریسم، ردیابی جریان وجوه و انتقال اموال با رعایت ضوابط قانونی و گزارش معاملات و عملیات مشکوک به پولشویی و تأمین مالی تروریسم. تشکیل شده است و از سوی دیگر،آیین ‏نامه اجرائی این قانون به تجویز ماده14الحاقی مصوب1397/10/15 قانون مبارزه با پولشوییبه پیشنهاد شورای عالی مقابله و پیشگیری از جرایم پولشویی و تأمین مالی تروریسم تهیه و پس از تأیید رییس قوه قضاییه و النهایه در راستای حکم قانونی و اجرای الزامات مذکور در این قانون، تدوین و به تصویب هیأت وزیران رسیده است بنابراین مغایر با قانون و خارج از حدود اختیارات نیستبا استناد به بند ب ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 رأی به رد شکایت صادر می شود. این رأی ظرف مهلت بیست روز پس از صدور از سوی رئیس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است

سید کاظم موسوی

رئیس هیأت تخصصی اداری و امور عمومی

دیوان عدالت اداری

کدمنبع: 14219