رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری درباره عدم ابطالمصوبه شماره 386106-14؍7؍1398 شورای عالی اداری

رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری درباره عدم ابطالمصوبه شماره 386106-14؍7؍1398 شورای عالی اداری

شماره دادنامه : 144 - 145 تاریخ دادنامه : 1400/01/21

شماره پرونده:9803872- 9803206

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان:آقایان 1- فرهاد صادقی معتمد 2- سید محمدجواد ابطحی

موضوع شکایت و خواسته:ابطالمصوبه شماره 386106-14؍7؍1398 شورای عالی اداری

گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست هایی جداگانهابطالمصوبه شماره 386106-14؍7؍1398 شورای عالی اداریراخواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده اند که:

"1-طبق تبصره الحاقی ماده 28 از بخش 6 قانون برنامه ششم توسعه که مقرر می دارد: انحلال و ادغام مؤسساتی که به موجب قانون تشکیل شده است، صرفا با تصویب مجلس شورای اسلامی امکان پذیر است منظور از مؤسسات به شکل حصری نبوده بلکه به همین موجب شرکت های آب و فاضلاب روستایی که با تصویب مجلس شورای اسلامی تأسیس و شکل گرفته اند صرفا با قانون مجلس می تواند روند انحلال و با هر تغییر شکل دیگری را طی کند

2- قانون گذار در ماده 134 قانون محاسبات عمومی کشور طریقه انحلال شرکت دولتی را منحصر در دو مورد 1-تصویب مجلس 2-طبق اساسنامه، پیش بینی کرده است که طبق ماده 3 اساسنامه، شرکت دارای شخصیت حقوقی و استقلال مالی است و مطابق قانون، مقررات این اساسنامه، مقررات حاکم بر شرکت های دولتی و در موارد پیش بینی نشده، قانون تجارت است

3-لفظ اصلاح ساختار مندرج در بند 1 ماده 115 قانون مدیریت خدمات کشوری دلالتی بر انحلال ندارد و چوناصلاح ساختار به مواردی گفته می شود که اصل ساختار محفوظ بماند و دامنه آن کم یا زیاد شود که اقدام فوق مشمول اصلاح ساختار نیست چرا که شرکت های آب و فاضلاب روستایی به کل شخصیت حقوقی خود را از دست خواهند داد

4-طبق بند د ماده 19 قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44، ادغام یا یکپارچه سازی و یا هر عنوان دیگری با این ماهیت، یک شرکت تماما دولتی فقط می تواند در یک شرکت دولتی ادغام شود در حالی که شرکت های آب و فاضلاب یک شرکت غیردولتی محسوب می شود

در اینجا منظور از شرکت های قابل واگذاری دولتی حصری بوده و تأکید می دارد که صرفا شرکت های دولتی می توانند در هم ادغام شوند

5-همان گونه که در ابلاغ ریاست جمهور، مشاهده می شود این تصمیم در شورای عالی اداری گرفته شده است در حالی که این امکان خارج از ماده 115 قانون مدیریت خدمات کشوری بوده است زیرا صرف تغییر نام یک فرایند انحلالی با نامی دیگر تحت عنوان یکپارچه سازی یا هر عنوانی دیگر از ماهیت موضوع نمی کاهد و آنچه در واقع در حال اتفاق است انحلال شرکت های آب و فاضلاب روستایی و محو شدن شخصیت حقوقی این شرکت هاست

این فرایند تحت هر عنوان بر خلاف قانون برنامه ششم و خارج از حیطه صلاحیت های مصرح شورای عالی اداری است

با این حال شورای عالی اداری در مصوبات جدید خود به استناد ماده 115 قانون مدیریت خدمات کشوری بار دیگر به حوزه قلمرو تقنینی مجلس شورای اسلامی ورود کرده است

قبلا نیز در اقدامی مشابه طی مصوبه ای در شورای عالی اداری در مورد شرکت مادرتخصصی صنایع ریلی چنین موردی اتفاق افتاده بود که با رأی 602 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری این مصوبه ابطال شد

6-این شکل از انتقال وظایف و مأموریت ها که در مصوبه شورای عالی اداری آمده است دقیقا یک انحلال پنهان در قالب یکپارچه سازی و ادغام است و تفسیر بند 9 ماده 115 قانون مدیریت خدمات کشوری قطعا چنین تغییر ساختاری نیست

چگونه ممکن است تغییر ساختاری، آن هم به این وسعت اتفاق بیفتد اما راجع به دارایی ها و اموالیک شرکت دولتی و حتی تعهدات آن بعدا بر حسب مورد تصمیم گیری شود؟ این حجم از بلاتکلیفی و شتابزدگی غیرکارشناسی با روح اصل 44 منافات دارد

7-در بند ب ماده 3 قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 آمده است: دولت مکلف است 80 درصد از ارزش مجموع سهام بنگاه های دولتی در هر فعالیت مشمول گروه 2 ماده 2 این قانون را به بخش خصوصی، تعاونی و عمومی غیردولتی واگذار نماید در حالی که سدها و شبکه های آبرسانی در گروه 3 این ماده هستند و شامل این واگذاری نمی شوند و قانون گذار آن را مستثنی اعلام کرده است

در تکمیل همین توضیح در تبصره 2 بند (ج) همین ماده آمده است: فعالیت های حوزه های سلامت، آموزش و تحقیقات و فرهنگ مشمول این قانون نیست

به این معنی که دولت اجازه واگذاری این موضوع یعنی آب شرب سالم که از مصادیق حوزه سلامت است را به بخش غیردولتی ندارد

8-در بند 2 بخش (ب) ماده 13 قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 آمده است: تأسیس شرکت جدید و یا تملک شرکت دیگر توسط این شرکت ها به شرطی مجاز است که اولا در محدوده ای که قانون برای آن ها تعیین کرده باشد (قانون برنامه ششم) و ثانیا صد در صد سهام شرکت های تأسیس یا تملک شده دولتی بوده یا به تملک دولت درآید در حالی که شرکت های آب و فاضلاب شهری غیردولتی هستند و ادغام و تملک شرکت های آب و فاضلاب روستایی توسط ایشان مخالف صریح این ماده است

9-حتی برای تغییر در اساسنامه این شرکت ها قانون ماده 18 اصل 44 به هیأت واگذاری اجازه داده است که فقط در مدت یک سال و قابل تمدید تا 2 سال از تاریخ تصویب، قانون فوق اقدام کند در حالی که از زمان تصویب این قانون سال ها می گذرد

بنا به مراتب، با توجه به رفتار خارج از حوزه اختیارات شورای عالی اداری که موجب سردرگمی و بلاتکلیفی اموال دولت و بیت المال شده است ابطال مصوبه معترض عنه شورای عالی اداری به دلیل عدم انطباق با قوانین موضوعمورد استدعاست

"

آقای فرهاد صادقی معتمد به موجب لایحه تکمیلی که با شماره 98-3206-10 در دفتر هیأت عمومی به ثبت رسیده، اینگونه اعلام کرده است که:

"با سلام و احترام، در راستای تکمیل شکواییه، موارد ذیل به استحضار می رسد:

1- در اساسنامه شرکتهای آب و فاضلاب روستایی در باب انحلال و یا تغییر وضعیت حقوقی شرکت، جمله: پس از رعایت قوانین و مقررات آمده است که مؤید اینست که هرگونه اقدام هیأت مدیره و مجمع عمومی مستلزم رعایت قوانین و مقررات است که در ماده 134 قانون محاسبات عمومی اعلام شده است انحلال شرکتهایی که با مصوبه مجلس شورای اسلامی تشکیل شده اند منوط به اخذ مصوبه مجلس می باشد و این موضوع دلالت بر جمله مذکور در اساسنامه دارد

2- هرگونه ادغام، انحلال وزارتخانه و مؤسسات و شرکت های دولتی و نهادها و مؤسسات عمومی غیر دولتی که به موجب قانون ایجاد شده یا می شوند، صرفا با تصویب مجلس خواهد بود

نمایندگان این مصوبه را در قالب طرح اصلاح مواد 139 و 154 قانون برنامه چهارم توسعه که یک فوریت آن در جلسه علنی ششم دی ماه سال گذشته تصویب شده بود، مصوب کرده اند

3- بر اساس ماده 139 قانون برنامه چهارم توسعه دولت مکلف است برای اصلاح ساختار و تشکیلات دستگاه های اجرایی تا پایان سال اول برنامه چهارم توسعه پیشنهاد حذف و یا واگذاری حداقل 20 درصد از تعداد سازمان ها و نهادها، مؤسسات و شرکت ها نظایر آن را به سایر بخش ها و ادغام و انحلال دستگاه های غیر ضروری را جهت تصویب به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند

بر اساس بند (ب) ماده 139 قانون برنامه، دولت برای تشکیل دستگاه جدید یا هرگونه اقدام نیز موظف است تا نظر مساعد مجلس را کسب کند که این کار را انجام نداده است

4- با توجه به سکوت در این باب در قوانین بعدی توسعه، قوانین فوق الذکر در قانون برنامه چهارم توسعه با اینموضوع پابرجا هستند

5-در برخی از مکاتبات، از شورای عالی اداری به عنوان قانونگذار یاد شده است در حالیکه طبق نص صریح قانون، وظیفه قانونگذاری تنها وظیفه مجلس شورای اسلامی ایران است

6- در ماده 7 اساسنامه تشکیل شرکتهای آب منطقه ای در بخش موضوع فعالیت، شبکه های آبرسانی و سازه های آب و فاضلاب از موضوع فعالیت شرکت های آب منطقه ای مستثنی شده است

"

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است

"وزارت نیرو- سازمان اداری و استخدامی کشور- سازمان برنامه و بودجه کشور

وزارت امور اقتصادی و دارایی

شورای عالی اداری در یکصد و هشتاد و چهارمین جلسه مورخ 23؍6؍1398 باتوجه به تصویب نامه شماره 115320؍ت43181 ک-7؍6؍1388 کمیسیون موضوع اصل 138 قانون اساسی در خصوص تعیین شرکت های قابل واگذاری و منظور نمودن نام شرکت های آب و فاضلاب روستایی در فهرست بنگاه ها و فعالیت های گروه دوم ماده (2) قانون اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی و ضرورت انجام اصلاحات ساختاری در شرکت های مذکور، در اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی و ضرورت انجام اصلاحات ساختاری در شرکت های مذکور، در اجرای بند 9 ماده 115 قانون مدیریت خدمات کشوری و بنا به پیشنهاد مشترک وزارت نیرو و سازمان اداری و استخدامی کشور، تصویب نمود:

ماده 1- به منظور ارتقای کیفیت و سرعت ارائه خدمات مربوط به حوزه آب و فاضلاب روستایی کشور، کلیه امور و فعالیت های ایجاد، توسعه، نگهداری، بهره برداری، بازسازی و مرمت تأسیسات مربوط به تأمین، انتقال، تقسیم و توزیع آب شرب و بهداشتی، جمع آوری و انتقال و دفع بهداشتی فاضلاب سی و یک شرکت آب و فاضلاب روستایی به شرکت های آب و فاضلاب همان استان، موضوع قانون تشکیل شرکت های آب و فاضلاب مصوب11؍10؍1369 مجلس شورای اسلامی واگذار می گردد

تبصره: وظایف سیاست گذاری و اعمال وظایف حاکمیتی شرکت های آب و فاضلاب روستایی با رعایت ماده 13قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی به وزارت نیرو منتقل می گردد

ماده 2- وزارت نیرو موظف است تا پایان سال 1398 نسبت به انجام اصلاحات مورد نیاز در اساسنامه شرکت های آب و فاضلاب استان ها متناسب با این تصویب نامه اقدام و به تصویب مراجع ذیصلاح برساند

ماده 3- کارکنان شرکت های آب و فاضلاب روستایی در چارچوب ضوابط و مقررات استخدامی شرکت های آب و فاضلاب استان و با رعایت ماده 21 قانون مدیریت خدمات کشوری، به شرکت های آب و فاضلاب همان استان انتقال می یابند

ماده 4- در خصوص تعیین تکلیف سهام، اموال، دارائی ها، حقوق و تعهدات شرکت های آب و فاضلاب روستایی در چارچوب ضوابط و مقررات قانونی، بنا به پیشنهاد وزارت نیرو و تصویب هیأت وزیران یا هیأت واگذاری (حسب مورد)، اقدام می شود

ماده 5- سازمان برنامه و بودجه کشور مکلف است نسبت به انتقال کلیه ردیف های اعتباری و طرح های شرکت های آب و فاضلاب روستایی به شرکت های آب و فاضلاب موضوع ماده (1) این مصوب اقدام نماید

تبصره: کلیه حمایت های مالی و بودجه ای دولت از فعالیت های شرکت های آب و فاضلاب روستایی در جهت تأمین آب شرب و بهداشتی، جمع آوری و انتقال و دفع بهداشتی فاضلاب روستاها، همچنان برای شرکت های آب و فاضلاب استان استمرار خواهد یافت

ماده 6- نحوه تعیین تعرفه آب بهای شهری و روستایی و خدمات جمع آوری و انتقال و دفع بهداشتی فاضلاب، بر اساس مقررات قانونی موجود در هر بخش خواهد بود

ماده 7- وزیر نیرو مسئول اجرای این مصوبه می باشد و مکلف است گزارش پیشرفت کار را تا پایان سال جاری بهدبیرخانه شورای عالی اداری ارایه نماید

/رئیس جمهور و رئیس شورای عالی اداری"

در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت به موجب لایحه شماره 153811-3؍12؍1398 توضیح داده است که:

"مستندات شاکی در دادخواست تقدیمی، ماده 28 قانون برنامه ششم توسعه کشور مصوب سال 1395، ماده 134 قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1366 و ماده 19 قانون سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی مصوب سال 1387 است که مفاد تمامی احکام یاد شده ناظر به انحلال و ادغام شرکت ها است

حال آنکه مصوبه مورد شکایت ناظر به انتقال بخشی از وظایف شرکت های آب و فاضلاب روستایی به شرکت های آب و فاضلاب شهری است که مستند آن نیز بند 9 ماده 115 قانون مدیریت خدمات کشوری است

بر اساس حکم این بند، اجازه واگذاری وظایف دستگاه های اجرایی به بخش غیردولتی مقرر شده است و با توجه به ماده 5 قانون یاد شده، شرکت های دولتی نیز در شمول حکم بند 9 قرار دارند، لذا مصوبه یاد شده در حیطه وظایف شورای عالی اداری به تصویب رسیده است

این حکم مؤید ماده 4 مصوبه مورد شکایت است که تعیین تکلیف سهام، اموال، دارایی ها، حقوق و تعهدات شرکت های آب و فاضلاب روستایی را در چارچوب ضوابط و مقررات قانونی مقرر نموده است

صرف نظر از اینکه واگذاری بخشی از وظایف هیچ دلالتی به انحلال یا ادغام ندارد، اصولا چنان که موضوع مصوبه انحلال یا ادغام بود حکم به تعیین تکلیف سهام در ماده 4 آن موضوعیت نداشت به خصوص که نام شرکت های آب و فاضلاب روستایی مطابق ماده 2 قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 در ردیف های 1 تا 30 فهرست شماره 2 تصویب نامه 115320؍ت 43181 ه مورخ 7؍6؍1388 ذکر شده است که مسئولیت واگذاری سهام آن مطابق مواد 18، 19 و 40 قانون یاد شده بر عهده هیأت واگذاری قرار گرفته است

با توجه به مراتب فوق و پاسخ های تفصیلی وزارت نیرو و سازمان خصوصی سازی رد شکایت را خواستار است

"

مدیر کل دفتر حقوقی وزارت نیرو نیزبه موجب لایحه شماره 410؍42737؍98-4؍10؍1398 توضیحداده است که:

"در خصوص مغایرت مصوبه شورا با تبصره ماده 28 قانون برنامه ششم توسعه اولا بر خلاف ادعای شاکی با توجهبه صراحت تبصره قانونی مذکور، کلمه مؤسسات به صورت حصری بیان شده است لذا شرکت های آب و فاضلاب روستایی در شمول مؤسسات مذکور در این تبصره قرار نمی گیرند و شرکت ها دارای شخصیت حقوقی و اساسنامه و ارکان لازم برای اتخاذ تصمیم هستند و تفسیر موسع شاکی از مؤسسات به شرکت ها موجه نیست

ثانیا بر فرض محال که در شمول مؤسسات مذکور قرار گیرند همانگونه که اشاره گردید مصوبه مورد شکایت هیچ حکمی مبنی بر انحلال، انتزاع یا ادغام موضوع تبصره ماده 28 قانون مذکور نداشته و ادعای مغایرت آن با احکام مذکور بلاوجه می باشد و صرفا تصور شاکی است

در خصوص ادعای مغایرت مصوبه مذکور با ماده 134 قانون محاسبات عمومی راجع به طرق انحلال شرکت دولتی نیز تأکید می گردد نه تنها هیچ گونه حکمی مبنی بر انحلال شرکت های آب و فاضلاب روستایی در مصوبه شورای عالی اداری وجود ندارد بلکه با توجه به بند 3 ماده 14 اساسنامه نمونه شرکت های آب و فاضلاب روستایی که به تصویب هیأت وزیران رسیده و مقرر نموده است انحلال شرکت های مذکور پس از اتخاذ تصمیم در مجمع عمومی آن ها، باید به تصویب هیأت وزیران برسد

شورای عالی اداری نیز در ماده 4 مصوبه خود به این نکته تأکید نموده است

در خصوص مغایرت مصوبه با بند 1 ماده 115 قانون مدیریت خدات کشوری نیز مجددا تأکید می گردد اساسا مصوبه شورای عالی هیچ گونه حکمی مبنی بر انحلال شرکت های آب و فاضلاب روستایی نداشته بلکه در اجرای بند 9 ماده 115 قانون مذکور امور قابل واگذاری شرکت های مذکور شناسایی و به بخش غیر دولتی واگذار شده است

در مورد بندهای (4 و 5) درخواست نیز لازم به ذکر است اساسا مصوبه شورا هیچ گونه حکمی مبنی بر ادغام یا انحلال شرکت ها نداشته بلکه همانگونه که فوقا اشاره گردید امور قابل واگذاری شرکت های آب و فاضلابروستایی شناسایی و بنا بر اختیارات حاصل از بند 9 ماده 115 قانون مدیریت خدمات کشوری اقدام شده است بنابراین تصمیمات شورا کاملا در چارچوب اختیارات قانونی صورت گرفته و ادعای شاکی فاقد وجاهت قانونی است

"

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 21؍1؍1400 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرحزیر به صدور رأی مبادرت کرده است

رأی هیأت عمومی

هر چند طبق تبصره ماده 28قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، انحلال، انتزاع و ادغام مؤسساتی که به موجب قانون تأسیس شده است، صرفا با تصویب مجلس شورای اسلامی امکان پذیر اعلام شده است و مطابققانون تشکیل شرکت های آب و فاضلاب روستاییمصوب سال 1369 شرکت های آب و فاضلاب روستایی ایجاد شده اند، اما چون در مصوبه شماره 386106- 14؍7؍1398 شورای عالی اداری، انحلال، انتزاع و ادغام شرکت های آب و فاضلاب روستایی صورت نگرفته است بلکه امور و فعالیت های ایجاد، توسعه، نگهداری، بهره برداری، بازسازی و مرمت تأسیسات مربوط به تأمین، انتقال، تقسیم و توزیع آب شرب و بهداشتی، جمع آوری و انتقال و دفع بهداشتی فاضلاب سی و یک شرکت آب و فاضلاب روستایی به شرکت های آب و فاضلاب همان استان واگذار شده است و این واگذاری مطابق بند 9 ماده 115قانون مدیریت خدمات کشوریانجام شده است، بنابراین مصوبه شماره 386106-14؍7؍1398 شورای عالی اداری با قانون مغایرت ندارد و در حدود اختیارات مرجع وضع آن تصویب شده است و ابطال نشد

محمد کاظم بهرامی

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

کدمنبع: 14258