رأی شماره ۱۸۲۹۵۰۹ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال بخشنامه شماره ۴۹۶۷۳/۱/۹۲ مورخ ۱۴۰۲/۷/۱۶ استاندار هرمزگان موضوع مواد ۳، ۴ و ۹ (مصوبه جلسه مورخ ۱۴۰۲/۴/۲۱ کارگروه اقتصادی اشتغال و سرمایه گذاری استان)

شماره ۰۲۰۶۵۸۵    -    ۱۴۰۳/۸/۹  

بسمه تعالی    

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران    

یک نسخه از رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۱۸۲۹۵۰۹ مورخ ۱۴۰۳/۸/۱ با موضوع: «بخشنامه شماره ۴۹۶۷۳ / ۱ / ۹۲ مورخ ۱۴۰۲/۷/۱۶ استاندار هرمزگان موضوع مواد ۳، ۴ و ۹ (مصوبه جلسه مورخ ۱۴۰۲/۴/۲۱ کارگروه اقتصادی اشتغال و سرمایه گذاری استان) تحت عنوان طرح ساماندهی و به کارگیری نیروی کار بومی از تاریخ تصویب ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد .    

مدیرکل هیئت عمومی و هیئت های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد    

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۳/۸/۱     شماره دادنامه: ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۱۸۲۹۵۰۹    

شماره پرونده: ۰۲۰۶۵۸۵    

مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری    

شاکی: آقای حسین قاضی زاده    

طرف شکایت: استانداری هرمزگان    

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره ۴۹۶۷۳ / ۱ / ۹۲ مورخ ۱۴۰۲/۷/۱۶ استاندار هرمزگان موضوع مواد ۳، ۴ و ۹ (مصوبه جلسه مورخ ۱۴۰۲/۴/۲۱ کارگروه اقتصادی اشتغال و سرمایه گذاری استان)    

گردش کار: شاکی به موجب دادخواست و لایحه رفع نقص ابطال بخشنامه شماره ۴۹۶۷۳ / ۱ / ۹۲ مورخ ۱۴۰۲/۷/۱۶ استاندار هرمزگان موضوع مواد ۳، ۴ و ۹ (مصوبه جلسه مورخ ۱۴۰۲/۴/۲۱ کارگروه اقتصادی اشتغال و سرمایه گذاری استان) را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است :    

" استاندار هرمزگان در راستای اجرای ماده ۴۷ قانون برنامه ششم توسعه [قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران]، بخشنامه شماره  ۴۹۶۷۳ / ۱ / ۹۲ مورخ ۱۴۰۲/۷/۱۶ (با موضوع مصوبه جلسه ۲۱ تیرماه ۱۴۰۲ کارگروه اشتغال و سرمایه گذاری) را ابلاغ کرده اند که بنا به توضیحات مشروحه ذیل، با اصول قانون اساسی، قوانین عادی و موازین شرعی در مغایرت آشکار بوده و خارج از حدود اختیارات می باشد :    

۱ ـ به موجب مواد ۳ و ۴ بخشنامه مذکور، «بنگاه ها و واحدهای صنعتی خصوصی و خصولتی» مکلف به اعلام فرصت های شغلی خود به اداره کل تعاون، کار و رفاه اجتماعی و استخدام نیروهای بومی استانی در فرآیند آزمون کتبی و مصاحبه تحت نظارت این اداره شده اند؛ فارغ از مفهوم نامأنوس و کاملاً مبهم «بنگاه و واحد خصولتی» که تعریفی در قوانین و آموزه های حقوقی کشورمان ندارد و با حکم ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ و مواد ۲ الی ۵ قانون محاسبات عمومی مصوب ۱۳۶۶ در خصوص اقسام دستگاه های اجرایی مغایرت دارد، لازم به ذکر است که اولاً، ماده ۴۷ قانون برنامه ششم توسعه [قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران]، صرفاً دستگاه های اجرایی دولت (شامل «وزارتخانه های نفت و نیرو»، «سازمان انرژی اتمی» و «بنگاه های اقتصادی نهادهای عمومی غیردولتی») را در خصوص به کارگیری پیمانکاران بومی مورد خطاب قرار داده و تکلیفی برای شرکت های خصوصی تعیین نکرده است. ثانیاً حکم این ماده صرفاً ناظر بر الزام این دستگاه ها در اولویت انعقاد قرارداد با پیمانکاران بومی در شرایط برابر است و مطلقاً حکمی در خصوص «استخدام نیروی انسانی» در بخش خصوصی تعیین نکرده است. ثالثاً الزام به انجام تشریفات استخدام به صورت آزمون کتبی و مصاحبه در بخش خصوصی، یک قاعده آمره و تکلیف جدید است که تنها به موجب قانون مصوب مجلس شورای اسلامی امکان پذیر می باشد، در حالی که چنین الزامی در هیچ یک از احکام قوانین عادی کشور به ویژه قانون کار پیش بینی نشده و وجاهت قانونی ندارد، همچنان که الزامات تشریفات آزمون استخدامی برای دستگاه های اجرایی در ماده ۴۴ قانون مدیریت خدمات کشوری تعیین شده اند .    

شایان ذکر است حکم مقرر در ماده ۴ بخشنامه مارالذکر، با اصل آزادی قراردادها در تعارض است؛ افزون بر آن، محدودیت شرایط استخدام در بخش خصوصی به نیروهای بومی با بند ۹ اصل سوم قانون اساسی (رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه)، اصول ۱۹ و ۲۰ قانون اساسی (حق برابری) و ماده ۶ قانون کار (حق برابری اشتغال) در خصوص حق برابری در بهره مندی از فرصت های شغلی و عدالت اجتماعی در تعارض بوده و مصداق بارز تبعیض ناروا محسوب می شود .    

۲ ـ ایجاد الزامات و تشریفات جدید استخدامی برای بخش خصوصی و تعیین تکلیف در رابطه با عقد قرارداد با پیمانکاران بومی و به کارگیری نیروهای بومی در خصوص پروژه های عمرانی و اجرایی بخش خصوصی، اساساً در چهارچوب هیچ یک از وظایف و اختیارات قانونی استاندار قرار ندارد و در مصوبه شماره ۱۲/۶۰۲ شورای عالی اداری مورخ ۱۳۷۷/۷/۳۰ با عنوان «طرح تعیین وظایف و اختیارات استانداران و فرمانداران و نحوه عزل و نصب آنان» (با آخرین اصلاحات مورخ ۱۴۰۲/۴/۱۱) نیز چنینی امری در حیطه صلاحیت استاندار قرار نگرفته است؛ از این رو، بخشنامه مورد شکایت خارج از حدود اختیارات استاندار وضع شده است .    

۳ ـ به موجب ماده ۹ بخشنامه مذکور، نظارت بر حسن اجرای ضوابط آن بر اساس ماده ۱۹۲ قانون کار بر عهده اداره کل تعاون، کار و رفاه اجتماعی استان هرمزگان گذارده شده و جالب آن که تخلف اشخاص از مفاد آن نیز مشمول مجازات موضوع ماده ۱۸۲ قانون مذکور شده است؛ در صورتی که موضوع مواد قانونی یادشده با این بخشنامه کاملاً بی ارتباط بوده و تنها ناظر بر «الزام به ارائه آمار و اطلاعات مورد نیاز وزارت کار» و منصرف از «الزام به اولویت استخدامی و پیمانکاری بومی» می باشد. ماده ۹ این بخشنامه نه تنها بدون هیچ گونه وجاهت قانونی، یک تکلیف جدید (نظارت بر حسن اجرای ضوابط بخشنامه) برای دستگاه دولتی (اداره کل تعاون، کار و رفاه اجتماعی) ایجاد کرده، بلکه در خصوص تخطی اشخاص از ضوابط آن نیز جرم انگاری نموده است (جرم تخلف از اجرای ضوابط بخشنامه با مجازات مندرج در ماده ۱۸۲ قانون مذکور) که با اصل ۳۶ قانون اساسی (اصل قانونی بودن جرم و مجازات) مغایرت آشکار دارد .    

۴ ـ تحدید شرایط استخدام و محدودیت های غیرقانونی بر آزادی قراردادهای کار و پیمانکاری که در نتیجه بخشنامه مورد شکایت ایجاد شده است، با اصل لاضرر (لا ضَرَر و لا ضِرار فی الاسلام) مغایرت دارد .    

احتراماً با عنایت به مغایرت های قانونی و شرعی فوق الذکر، مستند به بند یک ماده ۱۲ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ اصلاحی ۱۴۰۲و با لحاظ مواد ۸۰ و ۸۷ از همان قانون، ابطال بخشنامه مورد شکایت را از هیئت عمومی دیوان عدالت اداری تقاضا دارم ."    

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است :    

" استاندار هرمزگان        شماره: ۴۹۶۷۳ / ۱ / ۹۲      -     تاریخ: ۱۴۰۲/۷/۱۶    

مدیران محترم دستگاه اجرایی و نهادهای عمومی انقلاب اسلامی استان    

مدیران عامل محترم شرکت های بنگاه های اقتصادی استان    

مدیران عامل محترم سازمان مناطق آزاد ویژه اقتصادی استان    

موضوع: بخشنامه طرح ساماندهی و به کارگیری نیروی کار بومی    

سلام علیکم؛    

به منظور تحقق مطالبات مردمی، اجرایی شدن دستورات ریاست محترم جمهوری اسلامی در سفر به استان هرمزگان «بخشنامه طرح ساماندهی و به کارگیری نیروی کار بومی» با محوریت جوانان استان جهت اجراء ابلاغ می گردد. مقتضی است در اجرای کامل مفاد بخشنامه مذکور با اداره کل تعاون، کار و رفاه اجتماعی به نحو شایسته همکاری گردد .    

بخشنامه    

کارگروه اقتصادی، اشتغال و سرمایه گذاری استان در جلسه مورخ ۱۴۰۲/۴/۲۱ به پیشنهاد اداره کل تعاون، کار و رفاه اجتماعی و در راستای اجرای ماده (۴۷) قانون برنامه ششم توسعه و همچنین اجرای دستورات رئیس جمهور محترم در شورای اداری استان هرمزگان مورخ ۲۳ دی ماه ۱۴۰۰، با در نظر گرفتن مقتضیات و مصالح جوانان جویای کار بومی استان و ظرفیت بنگاه های تولیدی و خدماتی و پروژه های عمرانی بزرگ مقیاس استان، ضوابط و موارد زیر را با هدف «ساماندهی و به کارگیری نیروی کار بومی» مورد تصویب قرار دهد .    

ماده ۳: «بنگاه ها و واحدهای صنعتی، خصوصی و خصولتی متوسط و بزرگ (دارای ۵۰ نفر شاغل و بیشتر) آماده بهره برداری و یا به بهره برداری رسیده مکلفند نیروی انسانی مورد نیاز و نیازهای استخدامی خود را تعیین و از قبل به اداره کل تعاون، کار و رفاه اجتماعی اعلام نمایند .»    

ماده ۴: «بنگاه ها و واحدهای صنعتی خصوصی و خصولتی متوسط و بزرگ (دارای ۵۰ نفر شاغل و بیشتر) مکلفند در زمان بهره برداری برای جذب و استخدام نیروی انسانی بومی، نسبت به برگزاری آزمون کتبی  و انجام مصاحبه اقدام نمایند .»    

ماده ۹: «نظارت بر حسن اجرای این بخشنامه بر اساس ماده ۱۹۲ قانون کار بر عهده اداره کل تعاون، کار و رفاه اجتماعی است و متخلفین از آن مطابق ماده ۱۸۲ قانون مذکور به مراجع قضایی معرفی خواهند گردید. گزارش های تفصیلی و بیان جزئیات اجرا یا عدم اجرا و اقدامات نظارتی و قضایی با متخلفین با ذکر مصادیق هر سه ماه یک بار به کارگروه تخصصی اشتغال استان گزارش خواهد شد. ـ استاندار هرمزگان "    

علی رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمائم آن برای طرف شکایت تا زمان رسیدگی به پرونده پاسخی ارسال نشده است .    

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۳/۸/۱ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است .    

رأی هیئت عمومی    

به موجب مواد ۳ و ۴ بخشنامه مورد شکایت، «بنگاه ها و واحدهای صنعتی خصوصی و خصولتی» مکلّف به اعلام فرصت های شغلی خود به اداره کل تعاون، کار و رفاه اجتماعی و استخدام نیروهای بومی استانی در فرآیند آزمون کتبی و مصاحبه تحت نظارت این اداره شده اند و فارغ از مفهوم مبهم «بنگاه و واحد خصولتی» که تعریفی از آن در قوانین و موازین حقوقی وجود ندارد و با حکم ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال ۱۳۸۶ و مواد ۲ الی ۵ قانون محاسبات عمومی کشور درخصوص اقسام دستگاه های اجرایی مغایرت دارد، اولاً ماده ۴۷ قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، دستگاه های اجرایی از جمله وزارتخانه های نفت و نیرو و سازمان انرژی اتمی و بنگاه های اقتصادی نهادهای عمومی غیردولتی را درخصوص به کارگیری پیمانکاران بومی مورد خطاب قرار داده و تکلیفی برای شرکت های خصوصی تعیین نکرده است. ثانیاً حکم این ماده صرفاً ناظر بر الزام این دستگاه ها در اولویت انعقاد قرارداد با پیمانکاران بومی در شرایط برابر است و مطلقاً حکمی درخصوص «استخدام نیروی انسانی» در بخش خصوصی تعیین نکرده است. ثالثاً الزام به انجام تشریفات استخدام به صورت    

آزمون کتبی و مصاحبه در بخش خصوصی، یک قاعده آمره و تکلیف جدید بوده که تنها به موجب قانون مصوب مجلس شورای اسلامی امکان پذیر است. در عین حال، حکم مقرر در ماده ۴ بخشنامه مارالذکر، با اصل آزادی قراردادها در تعارض بوده و  افزون بر آن، محدودیت شرایط استخدام در بخش خصوصی به نیروهای بومی با بند ۹ اصل سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران (رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه)، اصول نوزدهم و بیستم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران (حق برابری) و ماده ۶ قانون کار (حق برابری اشتغال) درخصوص حق برابری در بهره مندی از فرصت های شغلی و عدالت اجتماعی مغایر بوده و مصداق بارز تبعیض ناروا محسوب می شود. ضمن این که ایجاد الزامات و تشریفات جدید استخدامی برای بخش خصوصی و تعیین تکلیف در رابطه با عقد قرارداد با پیمانکاران بومی و به کارگیری نیروهای بومی درخصوص پروژه های عمرانی و اجرایی بخش خصوصی، اساساً در چهارچوب هیچ یک از وظایف و اختیارات قانونی استاندار قرار ندارد و در مصوبه شماره ۱۲/۶۰۲ شورای عالی اداری مورخ ۱۳۷۷/۷/۳۰ با عنوان «طرح تعیین وظایف و اختیارات استانداران و فرمانداران و نحوه عزل و نصب آنان» (با آخرین اصلاحات مورخ ۱۴۰۲/۴/۱۱) نیز چنین امری در حیطه صلاحیت استاندار قرار نگرفته است .    

به علاوه، به موجب ماده ۹ بخشنامه مذکور نظارت بر حسن اجرای ضوابط آن براساس ماده ۱۹۲ قانون کار برعهده اداره کل تعاون، کار و رفاه اجتماعی استان هرمزگان گذارده شده و تخلّف اشخاص از مفاد آن نیز مشمول مجازات موضوع ماده ۱۸۲ قانون مذکور قرار گرفته است و این در حالی است که موضوع مواد قانونی یادشده با این بخشنامه کاملاً بی ارتباط بوده و تنها ناظر بر «الزام به ارائه آمار و اطلاعات مورد نیاز وزارت کار» و منصرف از «الزام به اولویت استخدامی و پیمانکاری بومی» است. ماده ۹ این بخشنامه نیز نه تنها بدون هیچ گونه وجاهت قانونی، یک تکلیف جدید (نظارت بر حسن اجرای ضوابط بخشنامه) برای دستگاه دولتی (اداره کل تعاون، کار و رفاه اجتماعی) ایجاد کرده، بلکه درخصوص تخطی اشخاص از ضوابط آن نیز جرم انگاری نموده است که این امر با اصل سی و ششم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران (اصل قانونی بودن جرم و مجازات) مغایرت دارد. با عنایت به مراتب فوق، بخشنامه شماره ۴۹۶۷۳ / ۱ / ۹۲ مورخ ۱۴۰۲/۷/۱۶ استاندار هرمزگان موضوع مواد ۳، ۴ و ۹ (مصوبه جلسه مورخ ۱۴۰۲/۴/۲۱ کارگروه اقتصادی اشتغال و سرمایه گذاری استان) خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است .    

رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی