رأی شماره ۶۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال ماده ۵ تعرفه عوارض و بهای خدمات سالهای ۱۳۹۴و ۱۳۹۵ شورای اسلامی شهر رشت تحت عنوان عوارض تفکیک و افراز اراضی

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه:۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۰۶۸

تاریخ دادنامه: ۱۶؍۱؍۱۴۰۱

شماره پرونده: ۰۰۰۰۷۴۴

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای مجید فروغی گهر

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۵ تعرفه عوارض و بهای خدمات سالهای ۱۳۹۴ و ۱۳۹۵ شورای اسلامی شهر رشت تحت عنوان عوارض تفکیک و افراز اراضی

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال ماده ۵ تعرفه عوارض و بهای خدمات سالهای ۱۳۹۴ و ۱۳۹۵ شورای اسلامی شهر رشت تحت عنوان عوارض تفکیک و افراز اراضی را خواستار شده است و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

" به استحضار می رساند مغایرت این عوارض با آرای هیأت عمومی دیوان عدالت اداری بر اساس دادنامه های شماره ۳۲۳- ۲۳؍۲؍۱۳۹۹ (تبریز)، ۳۹-۲۶؍۱؍۱۳۹۲ (شهر اردبیل)، ۱۰۱۸- ۱۷؍۶؍۱۳۹۳ (اراک)، ۶۸۶ الی ۶۹۵- ۱۶؍۹؍۱۳۹۵، ۱۹۳۳-۱۸؍۱۰؍۱۳۹۷ (شهر گراش استان فارس)، ۴۹۲- ۴؍۱۱؍۱۳۸۹ و ۶۳۴-۲۰؍۹؍۱۳۹۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری تعیین و دریافت عوارض تفکیک عرصه خلاف مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شوراها و شهرداریها تشخیص داده شده است. با توجه به این دادنامه ها اخذ چنین وجوهی در شهرهای دیگر خلاف قانون بوده و اخذ این مبالغ علاوه بر مغایرت با آرای هیأت عمومی مغایر با اصل ۲۰ و بند ۱۴ اصل ۳ قانون اساسی نیز مغایر بوده است. مطابق با ماده ۱۵۰ قانون ثبت اسناد و املاک تفکیک ملک به عهده اداره ثبت است. نظر بـه اینکه شهرداری در این خصوص وظیفـه و صلاحیتی ندارد، بنابراین اخـذ عـوارض تفکیک اعیان و عرصه از جانب شهرداری ها وجاهت قانونی ندارد، لذا به منظور تضییع حقوق بنده و اخذ مبلغ در اجرای تعیین این عوارض از بنده تقاضای ابطال آن از تاریخ تصویب مورد استدعاست. "

متن تعرفه های مورد شکایت به شرح زیر است:

" تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری رشت سال ۹۴

ماده۵- عوارض تفکیک و افراز اراضی

قطعه بندی ملک بزرگتر به قطعات کوچکتر تفکیک اطلاق می شود.

تفکیک اراضی به دو شکل صورت می گیرد:

الف: اراضی که با طی مراحل قانونی و رعایت ضوابط فنی و شهرسازی به قطعات کوچکتر تقسیم شده باشد و شهرداری با تفکیک آن موافقت نماید. عوارض این ماده (بند الف) برای هر بار تفکیک مطابق ماده واحده اصلاح ماده ۱۰۱ قانون شهرداری ها مصوبه مورخ ۲۸؍۱؍۱۳۹۰ مجلس شـورای اسلامی (تصویب پیوست صفحه ۲۰۵) قابل وصول می باشد. قدرالسهم تفکیک یا افراز برای قطعات بیش از پانصد مترمربع به شرح زیر محاسبه می گردد: با توجه به اینکه شبکه های طرح تفصیلی در بسیاری از زمینهای بزرگ سهم قابل توجهی از زمین را اشغال می نماید؛ لذا درصد سهم خدمات عمومی و درصد سهم زمین شهرداری تابعی از مقدار ملک واقع شده در طرح تفصیلی به شرح جدول زیر تعیین می گردد.

ردیف

درصد سهم شوارع تأمین شده طرح تفصیلی در محل براساس سند مالکیت

درصد سهم موارد نیاز شوارع و معابر عمومی شهر بر اساس زمین خالص باقیمانده

درصد سهم شهرداری براساس زمین خالص باقیمانده برای تأمین سرانه های فضای عمومی و خدماتی

۱

۵۰% و بالاتر

۰

۰

۲

۴۵% تا ۵۰%

۰

۵

۳

۴۰% تا ۴۵%

۰

۱۰

۴

۳۵% تا ۴۰%

۰

۱۵

۵

۳۰% تا ۳۵%

۰

۲۰

۶

۲۵% تا ۳۰%

۰

۲۵

۷

۲۴%

۱

۲۵

۸

۲۳%

۲

۲۵

۹

۲۲%

۳

۲۵

تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری رشت سال ۹۵

ماده۵- عوارض تفکیک و افراز اراضی

قطعه بندی ملک بزرگتر به قطعات کوچکتر تفکیک اطلاق می شود.

تفکیک اراضی به دو شکل صورت می گیرد:

الف: اراضی که با طی مراحل قانونی و رعایت ضوابط فنی و شهرسازی به قطعات کوچکتر تقسیم شده باشد و شهرداری با تفکیک آن موافقت نماید. عوارض این ماده (بند الف) برای هر بار تفکیک مطابق ماده واحده اصلاح ماده ۱۰۱ قانون شهرداری ها مصوبه مـورخ ۲۸؍۱؍۱۳۹۰ مجلس شـورای اسلامی (تصویر پیوست صفحه ۱۵۳) قابل وصول می باشد. قدرالسهم تفکیک یا افراز برای قطعات بیش از پانصد مترمربع به شرح زیر محاسبه می گردد: باتوجه به اینکه شبکه های طرح تفصیلی در بسیاری از زمینهای بزرگ سهم قابل توجهی از زمین را اشغال می نماید؛ لذا درصد سهم خدمات عمومی و درصد سهم زمین شهرداری تابعی از مقدار ملک واقع شده در طرح تفصیلی به شرح جدول زیر تعیین می گردد.

ردیف

درصد سهم شوارع تأمین شده طرح تفصیلی در محل براساس سند مالکیت

درصد سهم موارد نیاز شوارع و معابر عمومی شهر بر اساس زمین خالص باقیمانده

درصد سهم شهرداری براساس زمین خالص باقیمانده برای تأمین سرانه های فضای عمومی و خدماتی

۱

۵۰% و بالاتر

۰

۰

۲

۴۵% تا ۵۰%

۰

۵

۳

۴۰% تا ۴۵%

۰

۱۰

۴

۳۵% تا ۴۰%

۰

۱۵

۵

۳۰% تا ۳۵%

۰

۲۰

۶

۲۵% تا ۳۰%

۰

۲۵

۷

۲۴%

۱

۲۵

۸

۲۳%

۲

۲۵

۹

۲۲%

۳

۲۵

۱۰

۲۱%

۴

۲۵

۱۱

۲۰%

۵

۲۵

۱۲

۱۹%

۶

۲۵

۱۳

۱۸%

۷

۲۵

۱۴

۱۷%

۸

۲۵

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر رشت به موجب لایحه شماره ۱۱۵۰؍۱۴۰۰؍ش- ۲۴؍۶؍۱۴۰۰ توضیح داده است که:

" به موجب مواد ۹۹، ۱۰۰ و ۱۰۱ قانون شهرداری قطعه بندی و تفکیک اراضی از جمله اقدامات عمرانی بوده و مالکان اراضی و املاک واقع در محدوده شهر یا حریم آن باید قبل از اقدام به تفکیک اراضی از شهرداری پروانه اخذ نمایند و نقشه تفکیک مصوب شهرداری ملاک عمل اداره ثبت اسناد و دادگاه در موقع پذیرش تقاضای مالکان برای تفکیک و افراز بوده و شهرداری در قبال آن عوارض مورد اعتراض را اخذ می کرده اند که در قانون متمم قانون ثبت اسناد و املاک مصوب ۹؍۴؍۱۴۵۴ و تبصره ۲ اصلاح ماده ۸۰ آیین نامه اجرایی قانون اراضی شهری ۱؍۱۰؍۱۳۶۳ و بند ۳ ماده ۱۳ قانون تشکیل شوراهای آموزش و پرورش در استانها، شهرستانها و مناطق کشور مصوب ۲۶؍۱۰؍۱۳۷۲، به جایگاه قانونی پرداخت عوارض تفکیک به شهرداری تصریح شده است. در مواد ۳و ۳۴ آیین نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب ۱۷؍۱۱؍۱۳۷۵ بر نقش شهرداریها در تهیه نقشه تفکیک اراضی تاکید شده است. مقنن در قانون اصلاح ماده ۱۰۱ قانون شهرداری مصوب ۲۸؍۱؍۱۳۹۰ این عوارض شهرداری را قدرالسهم هایی متناسب با کمبود سرانه های فضاهای خدمات عمومی و با توجه به ارزش افزوده ایجاد شده از عمل تفکیک از عین زمین مورد تفکیک و افراز یا معادل قیمت روز آن تعیین نموده است. در این راستا کمبود سرانه های فضاهای خدمات عمومی توسط کارشناسان عمران و شهرسازی شهرداری محاسبه و ارزش افزوده ایجاد شده از عمل تفکیک املاک توسط کارشناسان رسمی دادگستری اعلام می گردد.

در بند (الف) ماده ۵ تعرفه شهرداری رشت به اخذ قدرالسهم ها مطابق ماده واحده اصلاح ماده ۱۰۱ قانون شهرداریها صراحتاً تاکید شده است. شایان ذکر است اطلاق عنوان « عوارض» به «قدرالسهم ها» به خاطر مواد ۲۹ و ۳۷ آیین نامه مـالی شهرداری ها بوده که وجـوه حاصله از تفکیک اراضی می باید در یکی از گروه های درآمدی بودجه شهرداری منظور شود تا بتوان صرف هزینه های شهرداری نمود. به علاوه جداول و تبصره های ذیل ماده ۵ تعرفه در واقع دستورالعمل نحوه اجرای این قانون است که در آرای شماره ۲۱۵ الی ۲۲۰- ۱۶؍۳؍۱۳۹۶ و ۱۴۴۰-۱۶؍۷؍۱۳۹۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری تهیه و تصویب دستورالعمل توسط شوراهای اسلامی شهرها در جهت اجرای ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداریها مغایر قانون یا خارج از حدود اختیارات قانونی تشخیص نگردیده است. مخلص آن بدین صورت که قدرالسهم شوارع برای احداث معابر مورد نیاز مطابق طرح های مصوب شهر است و چنانچه در ملک مورد تفکیک، طرح عمومی و عمرانی تعریف شده که نیاز به تملک می باشد عیناً زمین اخذ و از قدرالسهم ها کسر می گردد. لکن معابری که مالک جهت دسترسی به قطعات تفکیکی در نقشه تسلیمی خود در نظر گرفته چون به عنوان معابر عمومی در طرح جامع و تفصیلی مصوب پیش بینی نشده است مشمول قدرالسهم ها نیست و هزینه آماده سازی آنها بر عهده مالک است که آرای ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۰۸۶ و ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۰۸۹- ۱۸؍۳؍۱۳۹۹ هیأت تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری موید این مطلب در تبصره ۹ تعرفه است. به علاوه در تبصره ۶ این تعرفه تصریح گردیده در صورت اختلاف نظر بین مالک و شهرداری موضوع به کارشناس رسمی دادگستری ارجاع می شود که مغایرتی با قانون ندارد. تبصره ها ۷ و ۸ تعرفه تفویض اختیار معامله موضوع تبصره ۴ ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداری است.

بند (ب) ماده ۵ تعرفه راجع به تفکیک های خارج از شمول قانون اصلاح ماده ۱۰۱ قانون شهرداری مصوب ۲۸؍۱؍۱۳۹۰ اعم از تفکیک های سابق ( قبل از اصلاح ماده ۱۰۱) و یا تفکیک های بسیار استثنایی اراضی کمتر از پانصد مترمربع است که اخذ قدرالسهم های فوق الاشعار وجاهت قانونی ندارد و کماکان تابع تعرفه عوارض تفکیک مذکور در قوانین سابق هستند، که آرای شماره ۱۳۴۵- ۱۷؍۱۲؍۱۳۹۵ و ۱۹۲۱- ۱۱؍۱۰؍۱۳۹۷ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری موید این مطلب است. شایان ذکر است طبق نظریات مشورتی شماره ۳۸۳؍۹۶؍۷- ۱۹؍۲؍۱۳۹۶، ۱۵۱۹-۹۶؍۷- ۳؍۷؍۱۳۹۶، ۱۰۶؍۹۸؍۷- ۵؍۹؍۱۳۹۸ اداره کل حقوقی قوه قضاییه با عنایت به اینکه طبق ماده واحده قانون اصلاح ماده ۱۰۱ قانون شهردرای مصوب سال ۱۳۹۰، مالک سند مادر املاک، در هنگام تفکیک اراضی باید تعیین تکلیف میزان سهام شهرداری و انتقال رایگان آن به شهرداری را می نمود و اینکه حکم قانونگذار در باب سهام شهرداری در هنگام تفکیک اراضی، لازم الاجرا بوده و مالکین اراضی مذکور مجاز به تفکیک اراضی، بدون رعایت مقررات قانونی نمی باشند و در چنین وضعیتی شهرداری باید عوارض قانونی را از مالک زمین مطالبه کند و تا زمانی که میزان سهام قانونی شهرداری تعیین تکلیف نشود و حقوق شهرداری پرداخت یا تحویل نشود، صرف تفکیک غیرقانونی، باعث ایجاد حق جهت اخذ پروانه ساختمانی یا دیوار کشی نمی شود. مگر اینکه کل خریداران به جای مالک اصلی تعیین تکلیف میزان سهام شهرداری را بنمایند، گرچه مالک سند مادر در این زمینه مسئولیت تعیین تکلیف دارد.

ماده ۶ تعرفه- عوارض تفکیک آپارتمان در واقع عوارض ارزش افزوده ناشی از تفکیک اعیانی (تبدیل یک واحد به دو یا چند واحد) بوده که هرچند در آرای شماره ۳۱۵- ۱۳؍۶؍۱۳۹۱، ۲۶- ۱۹؍۱؍۱۳۹۲ و ۳۲۶-۲۳؍۲؍۱۳۹۹ مغایر قانون یا خارج از حدود اختیارات قانونی تشخیص نگردیده است لکن چون عنوان عوارض عنوان صحیحی نبوده در سال ۱۳۹۷ لغو گردیده لذا موجبی برای ابطال آن وجود ندارد. "

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۶؍۱؍۱۴۰۱ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

با توجه به اینکه قانونگذار در ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداری، نحوه اخذ قدرالسهم شهرداری را مشخص نموده است و ورود شوراهای اسلامی شهر به مـوضوعاتی که توسط قانونگذار در خصوص آنها تعیین تکلیف شده وجاهت قانونی ندارد و با عنایت به اینکه در ماده ۵ تعرفه عوارض و بهای خدمات سالهای ۱۳۹۴ و ۱۳۹۵ شهرداری رشت که تحت عنوان عوارض تفکیک و افراز اراضی به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده، در رابطه با مواردی که در ماده ۱۰۱ قانون شهرداری در مورد آنها تعیین تکلیف شده، ضوابط و عوارضی وضع شده است، بنابراین ماده ۵ تعرفه عوارض و بهای خدمات سالهای ۱۳۹۴ و ۱۳۹۵ شهرداری رشت خارج از حدود اختیار و خلاف قانون بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود./

حکمتعلی مظفری

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری