رای شماره ۲۸۰۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال آیین نامه اجرایی تفاهم نامه فی مابین وزارت آموزش و پرورش و دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری - صنعتی و ویژه اقتصادی

شماره۹۷۰۳۲۱۸ - ۱۳۹۸/۱۰/۲۵

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس هیأت‌ مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۲۸۰۱ مورخ ۱۳۹۸/۱۰/۳ با موضوع: «ابطال آیین‌ نامه اجرایی تفاهم‌ نامه فی‌مابین وزارت آموزش و پرورش و دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: ۱۳۹۸/۱۰/۳ شماره دادنامه: ۲۸۰۱ شماره پرونده: ۹۷۰۳۲۱۸

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: رئیس شورای اسلامی شهر قشم

موضوع شکایت و خواسته: ابطال آیین‌ نامه اجرایی تفاهم‌ نامه فی‌مابین وزارت آموزش و پرورش و دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی

گردش کار: شاکی به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ابطال آیین‌ نامه اجرایی تفاهم‌ نامه فی‌مابین وزارت آموزش و پرورش و دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی راخواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«هر چند شوراهای آموزش و پرورش حسب قانون شوراهای آموزش و پرورش مصوب ۱۳۷۲/۱۰/۶ و آیین‌ نامه اجرایی آن با وظایف و اختیارات و اعضاء مشخص تشکیل شده است. متأسفانه طرف شکایت به موجب آیین‌ نامه اجرایی تفاهم‌نامه فی‌مابین خود نسبت به تشکیل شورای راهبردی آموزش و پرورش مناطق آزاد اقدام کرده‌اند، لذا نظر به اینکه آیین‌نامه مورد تقاضای ابطال، مغایر با قانون شوراهای آموزش و پرورش و آیین‌ نامه اجرایی آن و اساساً تصویب آن خارج از حدود اختیار مراجع تصویب‌ کننده می‌باشد. از آن هیأت استدعای صدور حکم بر ابطال آیین‌ نامه مورد شکایت را دارم.»

متن لایحه تکمیلی شاکی به شماره ۶۹۲۰ش.ش.ق ـ ۱۳۹۷/۹/۲۴ به قرار زیر است:

«قانون شوراهای آموزش و پرورش در تاریخ ۱۳۷۲/۱۰/۶ به تصویب مجلس شورای اسلامی و در تاریخ ۱۳۷۲/۱۰/۲۹ به تأیید شورای نگهبان رسیده است که وظایف و اهداف تشکیل و ترکیب اعضای این شوراها در قانون تصریح و تبیین شده است.

۱ـ در ماده ۲ قانون مارالذکر مراد قانونگذار از شوراهای آموزش و پرورش استان، شهرستان و منطقه به صراحت تبیین و اتفاقاً جهت رفع ابهام، قانونگذار به صورت واضح و شفاف مراد خود را از منطقه در تبصره ماده مرقوم بیان داشته و ترکیب و نحوه تشکیل شوراهای استان و شهرستان و وظایف و اختیارات آنها را در مواد ۳، ۴، ۵، ۶، ۷، ۸ احصاء و بیان کرده است.

۲ـ ماده ۲۲ قانون مارالذکر مرجع تهیه آیین‌ نامه اجرایی قانون را وزارت آموزش و پرورش، وزارت کشور و سازمان امور اداری و استخدامی و مرجع تصویب آیین‌ نامه را هیأت وزیران و مدت تهیه آیین‌ نامه را ظرف سه ماه تعیین و بنا بر نص ماده مذکور، آیین‌ نامه اجرایی قانون تشکیل شوراهای آموزش و پرورش در استانها و شهرستانها و مناطق کشور در تاریخ ۱۳۷۶/۲/۳۱ تهیه و در تاریخ ۱۳۷۶/۳/۶ طی تصویب‌ نامه شماره ۵۴۳۵۸ت۱۷۰۷۳هـ مصوب شده است.

۳ـ علیرغم وجود قانون شوراهای آموزش و پرورش و همچنین آیین‌نامه اجرایی قانون فوق‌الذکر معاون فرهنگی اجتماعی و گردشگری دبیرخانه شورای عالی منطق آزاد تجاری ـ صنعتی و معاون وزیر آموزش و پرورش و رئیس مدارس غیردولتی و توسعه مشارکتهای مردمی، مبادرت به تدوین آیین‌ نامه‌ای تحت عنوان «آیین‌ نامه اجرایی تفاهم‌ نامه فی‌مابین وزارت آموزش و پرورش و دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی» نمـوده و مع‌الاسف اداره آموزش و پرورش قشم به جای اجرای قانون مصوب مجلس و آیین‌ نامه مصوب هیأت وزیران در خصوص شوراهای آموزش و پرورش و با بدعت گذاری جدید، شورای غیرقانونی راهبردی آموزش و پرورش را تشکیل و با عنوان شورای آموزش و پرورش و اعضایی خارج از نص قانونی تشکیل و علیرغم تذکرات شفاهی، کماکان این روند فراقانونی استمرار دارد و مصوباتی هم در راستای سیاستگذاری در این شورا به تصویب رسیده است. نظر به اینکه اقدامات مراجع فوق‌الذکر در تصویب آیین‌ نامه و همچنین مصوبات این شورای راهبردی و حذف اعضای قانونی شورا (فرماندار، رئیس شورا، شهردار) مغایرت جدی با قانون شوراهای آموزش و پرورش مصوب ۱۳۷۲/۱۰/۲۹ و آیین‌ نامه اجرایی هیأت وزیران مصوب ۱۳۷۵ دارد به نوعی نیز قانونگذاری خارج از حدود اختیارات و مغایر با قوانین و مقررات به دلایل ذیل می‌باشد:

۱ـ تشکیل هر شورایی بایستی به موجب قانون و مصوبه مجلس شورای اسلامی داشته باشد و با عنایت به اینکه مجلس شورای اسلامی شوراهای آموزش و پرورش را به موجب قانون تشکیل شوراهای آموزش و پرورش تاسیس نموده و تاسیس جدید یا استثنای عدم اجرای قانون در هر استان یا شهرستان مستلزم مصوبه قانونی است، تاسیس شورای راهبردی آموزش و پرورش مناطق آزاد به واسطه فقدان مصوبه مجلس شورای اسلامی خارج از اختیارات دبیرخانه مناطق آزاد و وزارت آموزش و پرورش بوده و مغایرت جدی با قوانین و مقررات دارد.

۲ـ فرایند اجرایی تصویب آیین‌ نامه در اصل ۱۳۸ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تعیین گردیده و مرجع تصویب آیین‌ نامه اجرایی قانون تشکیل شوراهای آموزش و پرورش هیأت وزیران و مرجع تهیه را وزارت آموزش و پرورش و وزارت کشور و سازمان امور اداری استخدامی تعیین نموده و مضافاً در قانون مارالذکر هیچ‌ گونه استثنایی برای عدم اجرای قانون در هیچ یک از شهرستانهای کشور قائل نگردیده و هیچ‌ گونه اختیاری در خصوص تصویب آیین‌نامه‌ها به معاون وزارت آموزش و پرورش و معاون دبیرخانه مناطق آزاد تفویض ننموده و محروم نمودن اهالی شهرستان قشم به بهانه منطقه آزاد بودن و سایر مناطق به همین بهانه تضییع حقوق اساسی و مغایر اصل ۱۹ در برخورداری از حقوق برابر می‌باشد. ضمن اینکه آیین‌ نامه نباید مغایر با قانون باشد و این آیین‌ نامه سراسر مغایر با قانون بوده و به نوعی خارج از اختیارات مراجع تهیه و تصویب می‌باشد.

نظر به مراتب فوق و با عنایت به اینکه آیین‌نامه اجرایی تفاهم‌ نامه فی‌مابین وزارت آموزش و پرورش و دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی مغایر با قانون شوراهای آموزش و پرورش و آیین‌ نامه مصوب هیأت وزیران و خارج از اختیارات مرجع تصویب‌ کننده و نقض قانون مصوب می‌باشد ضمن تقاضای ابطال آیین‌ نامه فوق تقاضای ابطال مصوبات این شوراها تحت نام شورای آموزش و پرورش مناطق آزاد به واسطه غیرقانونی بودن آیین‌ نامه مورد استدعاست.»

متن آیین‌ نامه مورد اعتراض به قرار زیر است:

«آیین‌ نامه اجرایی تفاهم‌ نامه فی‌مابین وزارت آموزش و پرورش و دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی، آیین‌ نامه موضوع تبصره ۱ ماده ۳ تفاهم‌ نامه بدین شرح ابلاغ می‌گردد:

ماده۱ـ شورای راهبردی آموزش و پرورش مناطق آزاد با عضویت نمایندگان و کارشناسان دو دستگاه با حضور ۱ـ معاون وزیر و رئیس سازمان مدارس غیردولتی و توسعه مشارکتهای مردمی ۲ـ معاون فرهنگی، اجتماعی و گردشگری دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی ۳ـ مدیر امور شوراهای آموزش و پرورش ۴ـ دبیر شورای راهبردی آموزش و پرورش دبیرخانه مناطق آزاد تشکیل می‌گردد:

تبصره۱ـ دبیر شورا نسبت به تنظیم دستورجلسات ماهانه و تهیه صورتجلسات اقدام لازم را معمول خواهد داشت.

تبصره۲ـ دعوت از سایر معاونان و کارشناسان آموزش و پرورش و دبیرخانه حسب مورد صورت خواهد گرفت.

ماده۲ـ وظایف شورای راهبردی عبارتند از:

الف ـ نظارت بر حسن اجرای تفاهم‌نامه با روشهای علمی و کارشناسی با قصد تحول آموزش و پرورش مناطق آزاد و دستیابی به سند ۱۴۰۴ چشم انداز جمهوری اسلامی ایران.

ب ـ سیاستگذاری پشتیبانی و نظارت و ارزشیابی آموزش و پرورش مناطق آزاد به منظور کمک به ارتقای کمی و کیفی مدارس، توسعه و تجهیز مدارس، توانمندسازی معلمان و تقویت انگیزه فرهنگیان، توسعه مشارکت، برون سپاری و خصوصی‌ سازی تدریجی، تأمین محتوای مطلوب، ماندگاری نیروهای کیفی آموزشی، تربیتی و مدیریتی، هوشمندسازی نرم افزاری و سخت افزاری و الگوسازی آموزش و پرورش در مناطق آزاد.

ماده۳ـ شورا به تناسب موضوعات و دسته‌ بندی آنها دارای کارگروه‌هایی خواهد بود:

الف ـ کارگروه مشترک «مالی، عمرانی، تجهیزاتی» و توسعه فضاهای آموزشی ـ پرورشی.

ب ـ کارگروه توانمندسازی و انگیزه بخشی سرمایه‌های انسانی.

پ ـ کارگروه غنی‌ سازی و ارتقا بخشی فعالیتهای کیفی مدارس.

ماده۴ـ شرح وظایف هر کارگروه در قالب شیوه نامه‌های مستقل ملحق این آیین‌ نامه ابلاغ می‌شود.

ماده۵ ـ شورای آموزش و پرورش مناطق آزاد ملهم از قانون تشکیل شوراهای آموزش و پرورش مصوب ۱۳۷۲/۱۱/۱۷ مجلس شورای اسلامی و قانون نحوه تهیه و اجرای نظام نامه فرهنگی سازمانهای مناطق آزاد مصوب ۱۳۷۶/۲/۲۷ با عضویت افراد به شرح زیر فعالیت می‌نماید:

۱ـ مدیرعامل سازمان منطقه آزاد (رئیس شورا)

۲ـ امام جمعه سازمان منطقه آزاد (شعیه، سنی)

۳ـ مدیرکل آموزش و پرورش استان (نایب رئیس شورا)

۴ـ معاون فرهنگی، اجتماعی و گردشگری سازمان منطقه آزاد.

۵ ـ مدیر آموزش و پرورش سازمان منطقه آزاد.

۶ ـ مدیر فرهنگی آموزشی سازمان منطقه آزاد.

۷ـ ۲ نفر مدیر (مدارس پسرانه ـ مدارس دخترانه) به انتخاب مدیران مدارس منطقه آزاد.

۸ ـ مدیر مرکز بهداشتی، درمانی یا پزشک معتمد منطقه آزاد.

۹ـ ۲ نفر از اولیای دانش‌آموزان یا معتمدان منطقه به پیشنهاد انجمن اولیاء و مربیان منطقه آزاد.

۱۰ـ نماینده وزیر آموزش و پرورش.

تبصره۱ـ مناطقی که بیش از یک امام جمعه و یا بیشتر از یک منطقه آموزش و پرورش دارند تا ارسال دستورالعمل خاص پس از یکسان‌ سازی نظرات آموزش و پرورش و دبیرخانه همگی عضو شورا محسوب می‌شوند.

ماده۶ ـ شورای آموزش و پرورش مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی حداقل ماهی یک بار تشکیل جلسه می‌دهد و جلسات شورا با حضور دو سوم اعضا رسمیت یافته و تصمیمات آن با اکثریت آراء اعضا حاضر اعتبار خواهد داشت.

تبصره۴ـ احکام اعضای شورای آموزش و پرورش مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی با امضای وزیر آموزش و پرورش صادر می‌شود.

ماده۷ـ وظایف شورای آموزش و پرورش:

کارآمدی، اثربخشی، توسعه‌ یابی، نظارت مستمر و اصلاح بهره ورانه آموزش و پرورش و مدارس منطقه آزاد از راههای:

۱ـ بررسی و اجرای راههای مشارکت و همکاری در احداث، تجهیز و بازسازی مدارس، فضاهای آموزشی، پرورشی، ورزشی، پژوهشی، آزمایشگاهی، کارگاهی، کتابخانه‌ای و مدارس فنی و حرفه ای، هنرستانها.

۲ـ بررسی راههای حمایت و همکاری در تولید محتوای آموزشی و پرورشِی، پژوهشی و تأمین محتوای مناسب برای فعالیتهای آموزشی و پرورشی.

۳ ـ بررسی راههای کمک به ایجاد شرایط مناسب جذب، حفظ و نگهداشت سرمایه‌های انسانی با:

۱ـ ۳ـ برگزاری دوره‌های تخصصی و توانمندسازی.

۲ـ ۳ـ کمک به تأمین مسکن فرهنگیان.

۳ـ ۳ـ کمک به هزینه معیشتی با روشهای مختلف.

۴ـ ۳ـ تخصیص اعتبارات لازم برای سیاستهای تشویقی فرهنگیان.

۴ـ همکاری در برگزاری فعالیتهای علمی، فرهنگی، آموزشی.

۵ ـ فراهم‌ سازی بسترهای مناسب در جهت ارتقای کیفی و کمی آموزش و پرورش در مناطق آزاد.

۶ ـ بررسی راههای توسعه مدارس و مراکز غیردولتی در مناطق آزاد و برون سپاری مدارس به شخصتیهای حقیقی و حقوقی.

۷ـ تخصیص و توزیع اعتبارات آموزشی، پرورشی، ورزشی، و بهداشتی منطقه.

۸ ـ تصویب ضوابط مالی مدارس.

۹ـ برنامه‌ ریزی و تصمیم‌ گیری برای توسعه اماکن آموزشی، پرورشی، ورزشی و بهداشتی.

۱۰ـ بررسی و تصمیم‌ گیری برای منابع انسانی شامل جذب و استخدام و بکارگیری، ارزشیابی، تشویق و تنبیه.

۱۱ـ شناسایی و تشویق صاحبان صنایع و احداث مدارس به وسیله ایشان.

۱۲ـ کمک به ارتقاء کیفیت برنامه‌های آموزشی، پرورشی، ورزشی و سلامت.

۱۳ـ جلب همکاری خیرین مدرسه ساز.

۱۴ـ جلب مشارکت سازمانها، نهادها، سرمایه‌گذاران و جامعه محلی.

۱۵ـ حمایت ویژه از مدارس غیردولتی، بومیان و سرمایه‌ گذاران برای احداث، بهره‌برداری بهینه و ارتقاء کیفیت مدارس غیردولتی.

ماده۸ ـ شورای آموزش و پرورش به تناسب موضوعات و دسته‌بندی آنها بر اساس تبصره ۲ ماده ۳ تفاهم‌نامه دارای کارگروه‌هایی خواهد بود:

الف ـ کارگروه پرورشی ـ فرهنگی، تربیت بدنی، سلامت و بهداشت.

ب ـ کارگروه آموزشی و توانمندسازی علمی و تحقیقاتی سرمایه‌های انسانی شامل فرهنگیان، دانش آموزان، اولیاء دانش آموزان.

پ ـ کارگروه پشتیبانی و نوسازی و عمرانی و توسعه فضاهای آموزشی و پرورشی و ورزشی.

ماده۹ـ شرح وظایف هر کارگروه در قالب شیوه نامه‌های مستقل ملحق این آیین‌نامه که شامل شش الحاقیه به شرح زیر می‌باشد، ابلاغ می‌گردد:

الحاقیه۱ـ شیوه نامه مالی و پولی، درآمدی و هزینه ای.

الحاقیه۲ـ شیوه نامه کارگروه توانمندسازی سرمایه انسانی.

الحاقیه۳ـ شیوه نامه ارتقاء بخشی فعالیتهای مدارس.

الحاقیه۴ـ شیوه نامه کارگروه پرورشی، ورزشی و بهداشتی.

الحاقیه۵ ـ شیوه نامه کارگروه آموزشی.

الحاقیه۶ ـ شیوه نامه کارگروه پشتیبانی و عمرانی

این آیین‌ نامه در ۹ ماده و ۴ تبصره و ۲۲ بند تنظیم شده و در تاریخ ۱۳۹۴/۲/۱۳ به تصویب شورای راهبردی آموزش و پرورش رسید. ـ معاون فرهنگی، اجتماعی و گردشگری ـ معاون وزیر و رئیس سازمان مدارس غیردولتی و توسعه مشارکتهای مردمی»

علی‌رغم ارسال نسخه ثانی شکایت و ضمائم آن برای شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و مناطق ویژه اقتصادی و اداره حقوقی وزارت آموزش و پرورش تا زمان رسیدگی به پرونده در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری هیچ پاسخی واصل نشده است.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۸/۱۰/۳ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

مطابق ماده ۲ از قانون شوراهای آموزش و پرورش مصوب ۱۳۷۲/۱۰/۶، شوراهای آموزش و پرورش استان، شهرستان و منطقه طراحی و ترکیب و نحوه تشکیل آن در مواد ۳ـ ۴ـ ۵ ـ ۶ ـ ۷ و ۸ قانون مذکور مشخص شده است. مطابق ماده ۲۲ قانون مذکور، تصویب آیین‌ نامه اجرایی قانون به هیأت وزیران محول شده است. نظر به اینکه تشکیل شورای راهبردی به موجب آیین‌ نامه مورد شکایت، حتی در صورت اعمال حکم بند (الف) ماده ۲۷ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد ـ تجاری و صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۷۲/۶/۷ و واگذاری اجرای قانون شوراهای آموزش و پرورش به مناطق آزاد، بایستی موضوع بر طبق احکام قانونی صدرالذکر اجرایی شود حال آن که در آیین‌ نامه مورد شکایت تشکیلات جدیدی به عنوان شورای راهبردی آموزش و پرورش مناطق آزاد تصویب شده و هیچگونه مبنای قانونی برای آن وجود ندارد و اینکه بر اساس اصول مسلم حقوقی مقامات اجرایی در این گونه موارد می‌بایستی واجد اختیار باشند که چنین اختیاری احراز نمی‌شود، بنابراین مصوبه مورد شکایت خارج از حدود اختیار و مغایر قانون وضع شده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی