رأی شماره ۱۵۴۳۴۶۸ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال بند ۲۱ تعرفه شماره ۱۰۱ ـ ۹۷ از مصوبه شورای اسلامی شهر خارگ تحت عنوان مبانی، ضوابط آیین نامه تعرفه های درآمد شهرداری خارگ ابلاغی به شماره ۹/۶۱۰ ش خ مورخ ۱۳۹۶/۱۱/۱۲

شماره ۰۲۰۶۵۹۵ – ۱۴۰۴/۷/۱ بسمه تعالی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۱۵۴۳۴۶۸ مورخ ۱۴۰۴/۶/۲۵ مبنی بر: بند ۲۱ تعرفه شماره ۹۷-۱۰۱ از مصوبه شورای اسلامی شهر خارگ تحت عنوان مبانی، ضوابط آیین نامه تعرفه های درآمد شهرداری خارگ از تاریخ تصویب ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد. مدیر کل هیئت عمومی و هیئت های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه: ۱۴۰۴/۶/۲۵    شماره دادنامه: ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۱۵۴۳۴۶۸ شماره پرونده: ۰۲۰۶۵۹۵ مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: شرکت نفت فلات قاره ایران طرف شکایت: شورای اسلامی شهر خارگ موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۲۱ تعرفه شماره ۱۰۱ ـ ۹۷ از مصوبه شورای اسلامی شهر خارگ تحت عنوان مبانی، ضوابط آیین نامه تعرفه های درآمد شهرداری خارگ ابلاغی به شماره ۹/۶۱۰ ش خ مورخ ۱۳۹۶/۱۱/۱۲ گردش کار: شرکت نفت فلات قاره ایران به موجب دادخواستی ابطال بند ۲۱ تعرفه شماره ۹۷-۱۰۱ از مصوبه شورای اسلامی شهر خارگ تحت عنوان مبانی، ضوابط آیین نامه تعرفه های درآمد شهرداری خارگ ابلاغی به شماره ۹/۶۱۰ ش خ مورخ ۱۳۹۶/۱۱/۱۲ را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که: "بند مورد شکایت مستند به ادله زیر مغایر با قوانین و خارج از حیطه اختیارات شورای اسلامی شهر در وضع عوارض و مغایر با شرع انور می باشد: ۱ـ در آراء مختلف هیئت عمومی دیوان از جمله رأی شماره ۵۸۷ مورخ ۱۳۸۳/۱۱/۲۵ تصریح شده است که «جرائم مندرج در تبصره های ماده ۱۰۰ قانون شهرداری در واقع و نفس الامر به منزله مجازات تخلّفات ساختمانی مورد نظر مقنّن بوده و انواع مختلف عوارض قانونی در حقیقت از نوع حقوق دیوانی ناشی از اعمال مجاز محسوب می شود». بند ۲۱ مصوبه شورای اسلامی شهر خارگ، فارغ از این که ساخت و ساز غیرمجاز به کمیسیون ماده ۱۰۰ ارجاع و با رأی کمیسیون مذکور بنای احداثی ابقاء و رأی بر جریمه صادر شده باشد، علی الاطلاق کلّیه مستحدثات را مشمول پرداخت عوارض احداث بنا دانسته است. بنابراین، اطلاق مصوبه مذکور در این که حتّی در صورت عدم تصمیم گیری کمیسیون ماده ۱۰۰ یا عدم صدور رأی بر جریمه و یا حتّی در مواردی که رأی بر تخریب صادر می شود، مالک را ملزم به پرداخت عوارض دانسته است، خلاف قوانین از جمله ماده ۱۰۰ قانون شهرداری و تبصره های آن و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر مقرّر در ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراها است. ۲ـ استدلال بند ۲۱ مصوبه در این که کلّیه مستحدثات فاقد پروانه را اعم از این که رأی بر ابقای آن صادر شده یا نشده باشد، مشمول عوارض شمرده است، «ایجاد عارضه» می باشد که تعریف، مبنای قانونی و منطقی و مفهوم آن روشن و مشخص نیست. ۳ـ اطلاق ذیل بند ۲۱ مصوبه مبنی بر عدم استرداد عوارض دریافتی حتّی در صورت عدم ابقای بنا و صدور رأی بر تخریب، عملاً به مفهوم مجازات مالک بیش از میزانی است که قانون مقرّر کرده است و ظاهراً شورای اسلامی شهر خارگ بین جریمه به عنوان مجازات تخلّف و عوارض به عنوان حقوق دیوان ناشی از اعمال مجاز (و مثبت) تفاوتی قائل نیست. ۴ـ چنانچه در کمیسیون ماده صد به پرونده رسیدگی و رأی مبنی بر تخریب صادر شود، مالکی که اقدام به تخلّف ساختمانی کرده است، باید عوارض ساختمانی را بپردازد که تخریب و قلع شده است و اطلاق مصوبه مبنی بر این که مالک در این صورت هیچ حقّی ندارد، مغایر با شرع است؛ چرا که شخص به پرداخت عوارضی ملزم شده است که مشمول آن نبوده و ناشی از فعل و اقدام وی نیست. در نتیجه وصول چنین عوارضی، به موجب آیات لا تاکلوا اموالکم بینکم بالباطل (بقره ۱۸۸)، ان ا... لیس بظلام للعبید (حج ۱۰) و ما ا... یرید ظلما للعالمین (آل عمران ۱۰۸) مصداق «ظلم»، «دارا شدن غیر عادلانه و بلاجهت» و «اکل مال به باطل» خواهد بود که با مبانی شرعی در تعارض است. همچنین از این حیث که بین شخصی که ملک وی با اخذ جریمه ابقاء می شود و شخصی که با رأی کمیسیون مستحدثات او تخریب می شود، تفاوتی قائل نشده است، با «عدل و مساوات» و «حرمت تبعیض بلاجهت و ناروا» به حکم عقل و ادله نقلی شرعی (از جمله آیات ۵۸ سوره نساء: و اذا حکمتم بین الناس ان تحکموا بالعدل و آیه ۸ سوره مائده: یا ایها الذین آمنو کونوا قوامین ا... شهدا بالقسط و لا یجزمنکم شنان قوم علی الا تعدلوا اعدلوا هو اقرب للتقوی و اتقوا الله ان الله خبیر بما تعملون و آیه ۲۶ سوره «ص» : یا داوود انا جعلناک خلیفه فی الارض فاحکم بین الناس بالحق) مغایر است. ۵ ـ بر اساس مصوبه مورد اعتراض «در صورت صدور رأی تخریب یا برگشت به حالت اولیه، مبلغ عوارض پرداخت شده به علت این که مربوط به عارضه ایجاد شده می باشد به هیچ عنوان مسترد نخواهد شد»، غیر شرعی است؛ چرا که موجب قاعده فقهی «من له الغنم فعلیه الغرم» هر شخصی که سود و منفعت نصیب او می شود، غُرم (تأدیه عوارض) بر عهده اوست. در مصوبه مذکور، اطلاق و شمول پرداخت عوارض احداث بنا، نسبت به شخصی که رأی تخریب برای بنای وی صادر شده است (و طبیعتاً نفعی حاصل نکرده است)، فاقد مبنای شرعی است. با عنایت به مراتب فوق مستدعی است با توجه به مغایرت مصوبه تعرفه درآمد شورای اسلامی شهر خارگ با قوانین و خروج از حدود اختیارات (ماده ۱۰۰ قانون شهرداری و ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراها) و مغایرت با شرع به جهت «وجوب رعایت مساوات در حکم»، «حرمت شرعی تبعیض بلاوجه و ناروا»، «قاعده فقهی نفی ظلم»، «لزوم اقامه قسط و عدل» و «حرمت دارا شدن غیرعادلانه»، بند ۲۱ مصوبه موضوع خواسته از زمان تصویب ابطال گردد." در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیئت عمومی دیوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه ای که به شماره ۴۳۸۶۹۶۵ مورخ ۱۴۰۲/۱۰/۳ ثبت دفتر اندیکاتور هیئت عمومی دیوان عدالت اداری شده توضیح داده است که: "به استحضار می رساند مصوبه مورد اعتراض به شماره تعرفه ۹۷-۱۰۱ و شماره ابلاغ ۹/۶۱۰ ش خ مورخ ۱۳۹۶/۱۱/۱۳ می باشد." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: "تعرفه ۹۷-۱۰۱ پیشنهاد شهرداری و تصویب شورای اسلامی شهر خارگ شماره ابلاغ مصوبه: ۹/۶۱۰ ش خ ـ تاریخ ابلاغ مصوبه: ۱۳۹۶/۱۱/۱۲ نام تعرفه: مبانی، ضوابط آیین نامه تعرفه های درآمد شهرداری خارگ (۲) ............................. بند۲۱: کلّیه املاک واقع در محدوده و حریم شهر که بدون اخذ مجوّز از شهرداری مبادرت به احداث، تفکیک، اقدام عمرانی و یا هرگونه عملیات ساخت و ساز دیگر نمایند، به علت عارضه ایجاد شده موظّف به پرداخت تعرفه درآمد مربوطه به حساب شهرداری می باشند و عوارض و بهای خدمات آنها قابل پیگیری و وصول خواهد بود. ضمناً پرداخت تعرفه هیچ گونه حقّی برای این گونه املاک ایجاد ننموده و پرداخت بهای تعرفه به منزله قانونی بودن تخلّف انجام شده و یا مجوّز نخواهد بود و پرونده مربوطه به طور جداگانه در کمیسیون (۱۰۰) قانون شهرداری مطرح خواهد شد و در صورت صدور رأی تخریب یا برگشت به حالت اولیه، مبلغ عوارض پرداخت شده به علّت این که مربوط به عارضه ایجاد شده می باشد به هیچ عنوان مسترد نخواهد شد. ولیکن در صورت صدور رأی مبنی بر ابقاء ملک عوارض پرداخت شده به عنوان عوارض مستحدثاتی که کمیسیون ماده (۱۰۰) نسبت به ابقاء آن رأی صادر نمود، خواهد بود. ضمناً سایر عوارض قانونی مترتب بر آن قابل وصول می باشد. ـ شهرداری خارگ ـ شورای اسلامی شهر خارگ ـ فرمانداری بوشهر" در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر خارگ به موجب لایحه شماره ۱۱۵۷/ش خ مورخ ۱۴۰۲/۹/۱۲ توضیحاتی داده است که خلاصه آن به قرار زیر است: "۱ـ فلسفه ذاتی عوارض علاوه بر ایجاد درآمد برای انجام خدمات عمومی شهرداری ها، در رابطه با رفع عارضه های ایجاد شده می باشد که این موضوع مقوله ای جدا از ماده ۱۰۰ است و هر شخصی که مبادرت به احداث سازه ای می نماید مکلّف به پرداخت عوارض مترتب بر آن است و حتّی در زمانی که ساختمان های قدیمی تخریب و پروانه ساختمان جدید برای آنان صادر می گردد، عوارض پرداختی گذشته آنان مربوط به ساختمان قبلی بوده و به غیر از عوارض تغییر کاربری که مربوط به قبل از هر پروانه ساختمان است، به هیچ عنوان در محاسبات جدید لحاظ نمی گردد و یکی از مراتب فحوای مصوبه این شورا از همین موضوع نشأت گرفته است. ۲ـ در هنگامی که شخصی قصد احداث بنایی داشته باشد به شهرداری مراجعه و ضمن پرداخت عوارض مبادرت به دریافت پروانه ساختمان می نماید. این موضوع از دو قسمت مجزّا تشکیل شده است. قسمت اول مربوط به وظایف شهرداری در بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری است که عنوان می دارد «صدور پروانه برای کلّیه ساختمان هایی که در شهر می شود» و در آن بند اشاره ای به عوارض ننموده است و در قسمت دوم که براساس تبصره ۱ ماده ۲ قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها و سایر قوانین، آیین نامه ها و دستورالعمل ها است که عنوان می دارد «درآمد از عوارض محلی وجوهی است که برای تأمین بخشی از هزینه های شهر و روستا برای مواردی اعم از اراضی، مستحدثات، تأسیسات، تبلیغات معابر و ... ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری و ... تعیین می گردد» و این موضوع در مقابل قسمت اول اشاره ای به پروانه ساختمان نداشته و ارتباطی با آن ندارد و در واقع یکی از اثرات مثبت پرداخت عوارض قبل از احداث بنا، پروانه ساختمان و بعد از احداث بنا، آراء کمیسیون ماده ۱۰۰ است و اخذ عوارض پیش از طرح موضوع در کمیسیون ماده ۱۰۰ در واقع مربوط به مستحدثات است که قبل از طرح در کمیسیون ماده ۱۰۰ به جهت بنای احداث شده قابل مطالبه می باشد. با مداقه در تبصره ۱ ماده ۲ قانون درآمد پایدار این موضوع روشن است که عوارض بر اراضی، مستحدثات، تأسیسات، تبلیغات معابر و ... ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری تعلّق می گیرد که برای بسیاری از آنها مجوّز صادر نمی گردد و جهت تخلّفاتی مانند تخلّفات اراضی و تبلیغات معابر و ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری، مقرّراتی در ماده ۱۰۰ قانون شهرداری وجود ندارد و پس از هرگونه اقدامی در رابطه با آنها، عوارض آنان وصول می گردد. در این رابطه در بند ۱۶ ماده ۸۰ قانون موسوم به شوراها عنوان شده است «تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از شورای وزارت کشور اعلام می شود» و در این بند نیز ارتباطی فی مابین عوارض و مجوّزهای صادره عنوان نشده است. ۳ـ لازم به ذکر است که در مصوبه این شورا کاملاً مشخص است عوارض به جهت احداث بنا مطالبه و اخذ شده است که همان گونه که شاکی عنوان نموده اند از مراتب عنوانی در دادنامه شماره ۵۸۷ مورخ ۱۳۸۳/۱۱/۲۵ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری است. ۴ـ استدلال شاکی و برداشت ناصواب از مصوبه این شورا عملی خلاف اصول مسلم حقوقی است. چرا که به هیچ عنوان موضوع جریمه که از اختیارات کمیسیون ماده ۱۰۰ است، نمی باشد و در واقع قانونگذار اختیار تصویب جریمه را برای شوراهای اسلامی قائل نشده که شاکی به آن مستمسک شده است و مصوبه صرفاً در خصوص عوارض احداث بنا است. حال با توجه به موارد عنوان شده در فوق و نظر به این که کلّیه اقدامات شورای اسلامی شهر خارگ در تصویب بند ۱ مصوبه ۱۰۱ـ ۹۷ مطابق مقرّرات بوده و عمل خلاف مقرّراتی صورت نپذیرفته است، تقاضای رد شکایت شرکت نفت فلات قاره ایران و تأیید اقدامات این شورا مورد استدعاست. در پاسخ به موارد عنوانی از سوی شاکی در خصوص خلاف موازین شرع بند ۲۱ مصوبه ۹۷-۱۰۱ به شماره ابلاغ ۹/۶۱۰ ش خ مورخ ۱۳۹۶/۱۱/۱۲ شورای اسلامی شهر خارگ و به جهت رد آن مراتب به شرح ذیل به استحضار می رسد. ۱ـ همان گونه که مستحضرید منابع درآمدی حکومت اسلامی بر دو قسمت است که مشتمل بر درآمدهای عمومی در اسلام و درآمدهای حقوق موضوعه است. درآمدهای اسلامی بر دو مبنای مهم استوار است که در تفسیر نمونه این دو مبنا بیان شده است که عبارتند از: یک ـ پرداخت هایی که مربوط به حکومت اسلامی است و متعلّق به آن (خمس). دوـ آنچه که با پرداخت، جزء اموال عمومی جامعه اسلامی محسوب می شود. (زکات). و درآمدهای موضوعه که بر پایه قانون اساسی و شرع مقدّس اسلام در مجلس شورای اسلامی تصویب و توسط شورای نگهبان با این دو پایه مطابقت و تأیید می گردد. عوارض شهرداری ها نیز بر همین مبنا در بند ۱۶ ماده ۸۰ قانون موسوم به شوراها و ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده و قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها و سایر قوانین مرتبط که به تأیید شورای نگهبان رسیده است مصوّب می گردد. لهذا اصل مصوبه مورد مناقشه نیز همین مراحل را سپری و با این وصف مطابق با موازین شرع مقدّس و منطبق با مراتب واجب در آیه شریفه ۱۸۸ سوره مبارکه بقره و دارا شدن مال حق و روا است. شاکی سعی نموده موضوع شکواییه خود را به طریقی عنوان نماید که کلّیه اقدامات خود در ساخت بدون مجوّز را مشروع و دریافت عوارض شهرداری را نامشروع جلوه دهند و بر خلاف فحوای فرمایشات مقام معظّم رهبری که فرموده اند عوارض شهرداری باید پرداخت گردد، عمل نموده است. بنابراین با این ترتیب کلّیه اقدامات انجام شده در تصویب این مصوبه که با عبور از صافی دقیق و روشن شرع مقدّس اسلام انجام شده است، مشروع و خلاف موازین شرع نمی باشد. ۲ـ عدم پرداخت عوارض نوعی ستم به همه کسانی است که شاکی عوارض آنها را پرداخت ننموده و دریافت خدماتی است که عموم مردم هزینه آن را پرداخت نموده اند و به نوعی اکل بالباطل انجام داده اند. لذا پُر مسلم است که پس از هرگونه ساخت و سازی، ذی نفع ملزم به پرداخت عوارض مترتب بر آن بوده و بر خلاف نظر شاکی نه این که اخذ عوارض ستم و ستمکاری نیست، بر عکس عدم اخذ آن ستم و ستمکاری به عموم مردم است. ۳ـ در هر صورت این شورا به جهت رعایت عدالت مبادرت به تصویب این مصوبه نموده و دیوان عدالت اداری و شورای نگهبان نیز با عدالت و مطابقت موضوع با موازین شرعی مبادرت به صدور رأی و نظر خواهند نمود. ۴ـ شاکی به قاعده فقهی «من له الغنم فعلیه الغم» اشاره دارد که دقیقاً منظور مصوبه است و نظر به این که مستحدثات توسط ایشان انجام شده است، عوارض مترتب بر آن نیز بر عهده ایشان می باشد. در این رابطه آراء متعدّدی از سوی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری صادر که شاکی نیز به یکی از آنها اشاره نموده و آن دادنامه ۵۸۷ است که عنوان داشته عوارض از حقوق دیوانی است و با این ترتیب جرایم ماده ۱۰۰ قانون شهرداری را از عوارض منفک نموده است. در خاتمه با توجه به این که کلّیه اقدامات صورت پذیرفته از سوی شورای اسلامی شهر خارگ مطابق با موازین شرع و رعایت قوانین و مقرّرات بوده است، تقاضای اعلام عدم مغایرت بند ۲۱ مصوبه ۹۷-۱۰۱ به شماره ابلاغ ۹/۶۱۰ ش خ مورخ ۱۳۹۶/۱۱/۱۲ شورای اسلامی شهر خارگ با موازین شرع مورد استدعاست." هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۴/۶/۲۵ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است. رأی هیئت عمومی اولاً به موجب ماده ۱۰۰ قانون شهرداری: «مالکین اراضی و املاک واقع در محدوده شهر یا حریم آن باید قبل از هر اقدام عمرانی یا تفکیک اراضی و شروع ساختمان از شهرداری پروانه اخذ نمایند. شهرداری می تواند از عملیات ساختمانی ساختمان های بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه به وسیله مأمورین خود اعم از آن که ساختمان در زمین محصور یا غیرمحصور واقع باشد جلوگیری نماید» و برمبنای تبصره ۱ همین ماده در رابطه با کلّیه املاکی که بدون پروانه شهرداری ساختمان آنها احداث یا شروع به احداث شده باشد به تقاضای شهرداری موضوع در کمیسیون هایی مرکب از نماینده وزارت کشور به انتخاب وزیر کشور و یکی از قضات دادگستری به انتخاب وزیر دادگستری و یکی از اعضای انجمن شهر با انتخاب انجمن مطرح می شود و در صورتی که تصمیم کمیسیون بر قلع تمام یا قسمتی از بنا باشد مهلت مناسبی که نباید از دو ماه تجاوز کند تعیین می نماید و شهرداری مکلّف است تصمیم مزبور را به مالک ابلاغ کند و هرگاه مالک در مهلت مقرّر اقدام به قلع بنا نکند، شهرداری رأساً اقدام کرده و هزینه آن را طبق مقرّرات آیین نامه اجرایی وصول عوارض از مالک دریافت خواهد نمود. لذا با توجه به این که قانونگذار به شرح موازین قانونی مذکور در خصوص نحوه رسیدگی به تخلّفات ساختمانی تعیین تکلیف نموده و از طرفی اخذ عوارض توسط شهرداری بابت ساختمانهای دارای تخلّف ساختمانی قبل از طرح در کمیسیون ماده ۱۰۰ قانون شهرداری و اتّخاذ تصمیم قطعی در خصوص آن فاقد مجوز قانونی است، لذا بند ۲۱ تعرفه شماره ۹۷-۱۰۱ از مصوبه شورای اسلامی شهر خارگ تحت عنوان مبانی، ضوابط و آیین نامه تعرفه های درآمد شهرداری خارگ خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰ ) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی