رأی شماره ۴۷۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری درخصوص ابطال بخشنامه های شماره ۶۷۲۳/د مورخ ۱۳۷۲/۱۱/۲۳ ‘ شماره ۲/۴۲/۱۲۵۹۶ مورخ ۱۳۷۴/۸/۷ و شماره ۲۲/۲۶۷۶ مورخ ۱۳۷۸/۴/۲۶ سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور و تصویب نامه شماره ۱۲۰۲۴/ت۲۰۷۷۴ مورخ ۱۳۷۹/۳/۲۹ هیات وزیران

رأی شماره ۴۷۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری درخصوص ابطال بخشنامه‎های شماره۶۷۲۳/د مورخ ۲۳/۱۱/۱۳۷۲، شماره ۱۲۵۹۶/۴۲/۲ مورخ ۷/۸/۱۳۷۴ و شماره هـ/۸۴/۱۵۵

شماره ۲۶۷۶/۲۲ مورخ۲۶/۴/۱۳۷۸ سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی کشور و تصویب‎نامه شماره ۱۲۰۲۴/ت۲۰۷۷۴ مورخ ۲۹/۳/۱۳۷۹ هیأت وزیران

تاریخ: ۲۱/۷/۱۳۸۷

شماره دادنامه: ۴۷۸

کلاسه پرونده: ۸۴/۱۵۵

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری.

شاکی: آقای حمیدرضا فیض اللهی.

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه‎های شماره۶۷۲۳/د مورخ ۲۳/۱۱/۱۳۷۲، شماره ۱۲۵۹۶/۴۲/۲ مورخ ۷/۸/۱۳۷۴ و شماره ۲۶۷۶/۲۲ مورخ ۲۶/۴/۱۳۷۸ سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی کشور و تصویب‎نامه شماره ۱۲۰۲۴/ت۲۰۷۷۴ مورخ ۲۹/۳/۱۳۷۹ هیأت وزیران.

مقدمه: شاکی به شرح دادخواست تقدیمی اعلام داشته است، هیأت وزیران و سازمان امور اداری و استخدامی کشور به منظور اجرای ماده ۸ قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت مصوب ۱۳۷۰ اقدام به وضع مقرراتی نموده‎اند که علاوه بر مغایرت قانونی باعث ایجاد تبعیض در کیفیت صدور احکام کارگزینی کارکنان مشمول دارای شرایط و وضعیت کاملاً مشابه شده‎اندکه برای پرهیز از مغایرت و دوگانگی لازم است ابطال گردند.۱ـ قانون نظام هماهنگ پرداخت به موجب ماده ۱۹ آن از تاریخ ۱/۱/۱۳۷۱ لازم الاجراء و به موجب ماده ۲۲ کلیه قوانین و مقررات مغایر با آن لغو شده است. آیین‎نامه اجرائی قانون نیز متعاقباً تصویب و به دستگاههای مشمول قانون ابلاغ گردید. لیکن متاسفانه در ماده ۱۶ اصلاحی آیین‎نامه اجرائی قانون که مربوط به نحوه اجرای ماده ۸ قانون می‎باشد از کلمه همترازی استفاده شده است در حالی که به صراحت ماده ۸ قانون، هدف قانونگذار صرفاً اضافه کردن مبالغی متناسب با افزایش حقوق و فوق‎العاده شغل اعضای هیأت علمی به حقوق و فوق‎العاده شغل کارکنان مشابه آنها در دستگاههای دولتی بوده است نه همترازی و چون کاربرد این واژه مفهوم دیگری را القاء می‎کند که مورد نظر قانونگذار نمی‎باشد، لذا حذف آن از ماده ۱۶ ضروری به نظر می‎رسد. ۲ـ به‌موجب ماده ۱۶ آیین‎نامه اجرائی فوق‎الذکر نحوه اجرای ماده ۸ قانون در خصوص مشمولین و به‌اصطلاح نحوه همترازی بر اساس دستورالعمل که به پیشنهاد سازمان امور اداری و استخدامی تهیه و به تصویب شورای حقوق و دستمزد می‎رسد خواهد بود و دستورالعمل مذکور نیز در سال ۱۳۷۲ توسط سازمان تهیه و به موجب بخشنامه شماره ۶۷۲۳/د مورخ ۲۳/۱۱/۱۳۷۲ به دستگاههای مشمول قانون ابلاغ گردید و احکام کارگزینی بسیاری از مشمولین ماده ۸ از جمله مدیران و کارکنان سازمان مدیریت با رندی خاص منطبق با همین بخشنامه صادر و حقوق آنها پرداخت می‎شود. علیرغم آنکه این بخشنامه برای اجرای ماده ۸ کفایت می‎نمود و از همه مهمتر در خصوص عده کثیری اجراء شده بود، سازمان با علم به این مطلب که تغییر بخشنامه سابق باعث دوگانگی در اجرای قانون می‎گردد، در سالهای ۱۳۷۳، ۱۳۷۴، ۱۳۷۵ و ۱۳۷۸ اقدام به صدور بخشنامه‎ها و دستورالعملهای دیگری نمود که هر کدام شرایط و ضوابط و نحوه اجرای ماده ۸ را تغییر داده است. به عنوان مثال ضوابط و روش تعیین حقوق و فوق‎العاده شغل مشمولین ماده ۸ مندرج در مواد ۴ و ۵ دستورالعمل ضمیمه بخشنامه ۶۷۲۳/د مورخ ۲۳/۱۱/۱۳۷۲ متفاوت با ماده ۵ بخشنامه ۱۲۵۹۶/۴۲/۲ مورخ ۷/۸/۱۳۷۴ است. به موجب بند ۲ ماده ۵ بخشنامه سابق یک فوق لیسانس با ۱۲ سال سابقه قابل قبول در گروه ۱۲ همتراز استادیار تلقی شده است در حالی که در بخشنامه‎های بعد از جمله بخشنامه اخیرالذکر، همین فوق لیسانس با همین شرایط عیناً مشابه با (۱۶) سال سابقه آنهم در گروه (۱۴) همتراز مربی است نه استادیار لذا برای ایجاد وحدت روش اجرایی و جلوگیری از تعبیض ناروای منتفی شده در قانون اساسی و اجرای قانون نظام هماهنگ لازم است بخشنامه شماره ۱۲۵۹۶/۴۲/۲ مورخ ۷/۸/۱۳۷۴ و اصلاحیه‎های بعدی آن از جمله بخشنامه ۲۶۷۶/۱۱ مورخ ۲۶/۴/۱۳۷۸ که اجرای ماده ۸ را ناهماهنگ نموده‎اند، ابطال گردد. ۳ـ در ماده ۴ دستورالعمل بخشنامه شماره ۶۷۲۳/د مورخ ۲۳/۱۱/۱۳۷۲ از واژه « مابه‎التفاوت» (تفاوت تطبیق همترازی) استفاده شده که نه تنها مجوز قانونی نداشته بلکه با توجه به تعریف مابه‎التفاوت و تفاوت تطبیق در ماده ۱۳۵ قانون استخدام کشوری همچنین تبصره ۵ ماده ۳ و ماده ۱۷ قانون نظام هماهنگ پرداخت که معنای کاملاً متفاوتی را القاء نموده است، استفاده از این واژه و درج آن در احکام کارگزینی مشمولین ماده ۸ خلاف منطق و قانون به نظر می‎رسد. لذا حذف عنوان مابه‎التفاوت همترازی از ماده ۴ دستورالعمل یاد شده و همچنین اصلاحات بعدی آن از دستورالعمل ۲۶۷۶/۱۱ مورخ ۲۶/۴/۱۳۷۸ و احکام کارگزینی مشمولین ماده ۸ قانون مورد تقاضا است. مشاور معاونت حقوقی و امور مجلس ریاست جمهوری در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره ۴۴۰۷۹ مورخ ۱۰/۵/۱۳۸۵ و ضمن ارسال تصویر نامه شماره ۵۸۱۵۰/۱۶۰۴ مورخ ۳۰/۵/۱۳۸۴ سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی کشور اعلام داشته‎اند، در خصوص درج عبارت « تفاوت تطبیق» در تصویب‎نامه و بخشنامه‎های مورد ایراد، نظر دیوان را به رأی هیأت عمومی دیوان در دادنامه شماره۱۶۳ الی ۱۶۵ مورخ ۲۱/۳/۱۳۸۵ معطوف می‎دارد. در نامه مدیرکل دفتر حقوقی و دبیرخانه هیأت عالی نظارت سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی کشور آمده است، هدف قانونگذار از ماده ۸ قانون نظام هماهنگ پرداخت بنا به اظهار شاکی صرفاً اضافه کردن مبالغی به حقوق و فوق‎العاده شغل کارکنان دولت نبوده است، بلکه هدف پرداخت ۸۰ درصد حقوق و فوق‎العاده شغل کارکنان دارای مدرک تحصیلی فوق لیسانس و دکتری که تصدی مشاغل آموزشی و مطالعاتی و تحقیقاتی را بر عهده داشته و همچنین در مراکز و واحدهای آموزشی، مطالعاتی و تحقیقاتی فعالیت داشته‎اند با پایه حقوق اعضای رسمی هیأت علمی دانشگاه‎ها و مؤسسات آموزش عالی بوده است و مابه‎التفاوتی که به این طریق شامل کارکنان مشمول می‎گردد در احکام کارگزینی آنان تحت عنوان مابه‎التفاوت همترازی قید گردیده است که کاملاً مطابق قانون می‎باشد و در این خصوص عین حقوق و فوق‎العاده شغل و نیز مراتب اعضای هیأت علمی به کارکنان مشمول ماده ۸ اعطا نمی‎گردد، بلکه حقوق و فوق‎العاده شغل آنان با حقوق و فوق‎العاده شغل اعضای هیأت علمی همتراز می‎گردد. ۲ـ اجرای هر قانون و مصوبه‌ای در عمل موجب شناخت مشکلات، نقایص و نارسایی‎ها می‎گردد که ممکن است منجر به صدور مصوبه، بخشنامه یا دستورالعمل‎های جدید گردد که این موضوع در مورد کارکنان مشمول همترازی ماده ۸ نیز صادق بوده است و در این خصوص پس از اجرای دستورالعمل اولیه بخشنامه‎های دیگری که اشکالات و نارسایی‎های دستورالعمل اولیه را اصلاح نموده بود، صادر گردید و واضح است که مفاد بخشنامه‎های جدید عطف بماسبق نمی‎گردد. ۳ـ تغییر تاریخ اجرای دستورالعمل اولیه نیز از ۲۸/۱۲/۱۳۷۳ به ۱/۱/۱۳۷۱ در مورد مشمولین ذیربط براساس رأی شماره ۲۲۲ مورخ ۱۶/۱/۱۳۷۵ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری بوده است. هیأت عمومی دیوان در تاریخ فوق با حضور رؤسا و مستشاران و دادرسان علی‎البدل در تاریخ فـوق تشکیل و پس از بحث و بـررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء بـه شرح آتی مبادرت بـه صدور رأی می‎نماید.

رأی هیأت عمومی

الف ـ حکم مقرر در ماده ۸ قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت مصوب شهریور مـاه ۱۳۷۰ در مقام تعیین حقوق و فوق‎العاده شغل مشمولین ماده مذکور انشاء شده است که پس از محاسبه و تعیین آنها بر اساس ضوابط مربوط به ترتیب واجد عناوین حقوق و فوق‎العاده شغل بوده و با همین عناوین باید در احکام استخدامی قید و منعکس شود. بنابراین اطلاق مابه‎التفاوت به افزایش حقوق و فوق‎العاده شغل در اجرای ماده مذکور در احکام استخدامی که موثر در کیفیت احتساب مزایای استخدامی مبنی بر میزان حقوق و فوق‎العاده شغل است، خلاف حکم مقنن تشخیص داده می‎شود و مستنداً به قسمت دوم اصل ۱۷۰ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و ماده یک و بند یک ماده ۱۹ و ماده ۴۲ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۸۵ عبارت «...میزان افزایش ناشی از اجرای این دستورالعمل نسبت به جمع حقوق و افزایش سنواتی و فوق‎العاده شغل مربوط تحت عنوان مابه‎التفاوت در حکم کارگزینی مشخص می‎گردد.» از متن ماده ۴ دستورالعمل اجرائی ماده ۸ قانون فوق الاشعار ابطال و حذف می‎شود. ب ـ با توجه به معنی و مفهوم واژه مرکب همترازی در اصطلاح حقوق اداری که مبین ایجاد تساوی و برابری حقوق و فوق‎العاده شغل مشمولین ماده ۸ قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت با حقوق و فوق‎العاده شغل اعضای هیأت علمی دانشگاهها به کیفیت مقرر در قانون و با رعایت ضوابط اجرائی مربوط است، ماده ۱۶ آیین‎نامه اجرائی قانون از جهت استعمال واژه مذکور مغایرتی با قانون ندارد. ج ـ نظر به اینکه مفاد بخشنامه شماره ۶۷۲۳ مورخ ۲۲/۱۱/۱۳۷۲ در مقام ابلاغ دستورالعمل اجرائی ماده ۸ قانون فوق‎الذکر مصوب شورای حقوق و دستمزد به کلیه واحدهای دولتی تنظیم شده است و فی‎نفسه متضمن وضع قاعده آمره‎ای نیست، بنابراین از مصادیق مقررات دولتی محسوب نمی‎شود و قابل رسیدگی و امعان نظر در هیأت عمومی دیوان نمی‎باشد. د ‌ـ همانطور که در دادنامه‎های شماره ۵۰۷ و ۵۰۶ مورخ ۶/۱۰/۱۳۸۳ هیأت عمومی دیوان تصریح شده تعیین شرایط و ضوابط مربوط به همترازی وضعیت استخدامی مشمولین ماده ۸ قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت از حیث پایه و مرتبه با اعضای هیأت علمی دانشگاه‎ها به شرح ماده ۱۶ آیین‎نامه اجرائی قانون مذکور به تصویب شورای حقوق و دستمزد رسیده است و اعتراض نسبت به بخشنامه ۱۲۵۹۶/۴۲/۲ مورخ ۷/۸/۱۳۷۴ غیر موجه اعلام شده است، بنابراین موردی برای رسیدگی و اتخاذ تصمیم مجدد نسبت به همان مصوبه وجود ندارد و اعتراض شاکی در این باب مشمول مدلول دادنامه فوق‎الذکر است. هـ ـ مفاد بند ۳ بخشنامه شماره ۲۶۷۶/۱۱ مورخ ۶/۴/۱۳۷۸ که مبین اجرای ماده ۸ قانون از تاریخ ۱/۱/۱۳۷۱ و دستورالعمل اصلاحی مربوط از ۱/۱/۱۳۷۸ است با توجه به ماده ۱۹ قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت و اختیارات مراجع ذیصلاح در تدوین شرایط و ضوابط اجرائی ماده فوق‎الذکر مغایرتی با قانون ندارد.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری معاون قضائی دیوان عدالت اداری ـ رهبرپور