رأی شماره ۱۳۸۸۳۲۸ هیأت تخصصی اداری و امورعمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال بخشنامه شماره ۵۲۱۰۰ مورخ ۲۰ /۷ /۱۴۰۱ رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور

هیأت تخصصی اداری و امور عمومی   * شماره پــرونـــده: هـ ت/ ۰۲۰۰۰۴۵ *شماره دادنامه سیلور: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۳۸۸۳۲۸  تاریخ: ۳۰ /۵ / ۱۴۰۲ شـاکیان:  آقای سجاد کریمی پاشاکی طرف شکایت:  سازمان اداری و استخدامی کشور مـوضـوع شکایت و خـواستـه:  ابطال بخشنامه شماره ۵۲۱۰۰ مورخ ۲۰ /۷ / ۱۴۰۱ رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور * شاکی دادخواستی به طرفیت سازمان اداری و استخدامی کشور به خواسته ابطال بخشنامه شماره ۵۲۱۰۰ مورخ ۲۰ /۷ /۱۴۰۱ رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیأت عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می‌ باشد: بخشنامه به کلّیه دستگاههای اجرایی موضوع ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری در راستای تحقّق منویات مقام معظم رهبری (مدظله‌العالی) در بیانیه گام دوم انقلاب اسلامی درخصوص «تحول عدالت محور و مردم پایه با تأکید بر ظرفیت تشکل های خودجوش مردمی» و «ارتقای اعتماد و امید مردم به دولت» و همچنین پیرو حکم رئیس‌جمهور محترم در انتصاب دستیار در امر مردمی‌سازی دولت و پیشبرد اهداف دولت مردمی، موارد زیر برای اجرا ابلاغ می‌شود: ۱ ـ در فرمانداریها، پست دستیار مردمی‌سازی با سطح همترازی رئیس اداره از محل تغییر عنوان یکی از پستهای کارشناسی بلاتصدی موجود ایجاد می‌شود. فرمانداران مکلّفند با هماهنگی استانداری ذیربط این تغییر عنوان را در سامانه ملّی مدیریت ساختار دستگاههای اجرایی ثبت و ظرف دو ماه از ابلاغ این بخشنامه نسبت به معرفی و انتصاب این دستیار اقدام کنند. در صورت انتخاب افراد فاقد رابطه استخدامی، دستیار از طریق صدور حکم انشایی تعیین خواهد شد. همچنین تمامی وزارتخانه‌ها، سازمانهای مستقل زیر نظر رئیس‌جمهور و استانداریها مکلّفند یکی از پستهای مشاور بالاترین مقام اجرایی خود را تحت عنوان «دستیار مردمی ‌سازی» برای تحقّق مأموریتها و وظایف این بخشنامه اختصاص دهند. در موارد خاص، استفاده از دستیار (مشاور) موضوع بخشنامه شماره ۴۱۵۶ مورخ ۲۴ /۱ / ۱۴۰۱ با تأیید دستیار رئیس‌جمهور در امر مردمی‌سازی دولت امکان ‌پذیر است. ارتباط و نقش‌آفرینی سایر دستگاه های اجرایی وابسته به وزارتخانه‌ها و سازمانهای مستقل زیر نظر رئیس‌جمهور در تحقّق مأموریتها و وظایف مورد انتظار این بخشنامه، از طریق این افراد خواهد بود. تبصره ۱ ـ معرفی و انتصاب افراد موضوع این بند براساس شیوه‌نامه ابلاغی دستیار ذیربط رئیس‌جمهور، مشتمل بر اعلام شاخصها، فرآیند انتخاب و ارزیابی انجام خواهد شد. همچنین، این اشخاص موظّفند هر سه ماه یک‌ بار گزارش عملکرد خود را به دستیار ذیربط رئیس‌جمهور اعلام کنند. تبصره ۲ ـ در صورتی‌که ظرفیت به‌ کارگیری مشاور (دستیار) موضوع بخشنامه شماره ۴۱۵۶ مورخ ۲۴ /۱ / ۱۴۰۱ در وزارتخانه‌ ها، سازمان های مستقل زیر نظر رئیس‌جمهور و استانداریها تکمیل باشد، دستگاه می ‌تواند صرفاً از یک دستیار (مشاور) بیشتر از ظرفیت مذکور برای اجرای این بخشنامه استفاده کند. در صورتی ‌که در یک فرمانداری پست بلاتصدی وجود نداشته باشد، وزارت کشور مکلّف است ظرف حداکثر ۲ هفته از تاریخ اعلام مراتب، از طریق سامانه ملّی مدیریت ساختار دستگاههای اجرایی نسبت به اختصاص یک پست از سرجمع پست های بلاتصدی آن وزارتخانه اقدام کند. تبصره ۳ ـ وزارتخانه‌ ها، سازمانهای مستقل زیر نظر رئیس‌ جمهور و استانداری ها، متناسب با کارسنجی میزان فعالیت دستیار مردمی ‌سازی می ‌توانند دو تا پنج پست کارشناسی را برای انجام وظایف مربوط از محل پستهای بلاتصدی دستگاه در سامانه ملّی مدیریت ساختار دستگاههای اجرایی تخصیص دهند. در اجرای این مقرره، هرگونه توسعه تشکیلاتی و ایجاد واحد جدید ممنوع است. ۲ ـ مأموریتهای مورد انتظار در این بخشنامه به شرح زیر است: ۲ ـ ۱ ـ کمک به افزایش نقش و مشارکت مردم با تأکید بر حرکتهای خودجوش مردمی و جوانان در اداره امور کشور ۲ ـ ۲ ـ کمک به افزایش کارآمدی دولت در حل مسائل کشور به پشتوانه مردم و ارتقای الگوی حکمرانی مردمی ۲ ـ ۳ ـ ارائه راهکارهای عملی برای غلبه بر سازوکارهای ناکارآمد، پرهزینه و زمانبر دیوان‌سالار ۳ ـ چهارچوب وظایف مورد انتظار این بخشنامه که با هماهنگی دستیار ذیربط رئیس‌جمهور انجام می‌پذیرد، به شرح زیر است: ۳ ـ ۱ ـ بسترسازی برای «همیاری مردم» با دستگاه اجرایی مربوط و «نقش‌آفرینی حلقه‌های میانی» و بسیج کلّیه ظرفیتهای مردمی در شناسایی، پاسخ‌یابی و حل مسائل محلی و ملّی کشور از طریق: الف) شناسایی، سازمان‌دهی و حمایت از همیاران مردمی اعم از اشخاص، اندیشکده‌ها و نهادهای مردمی برای جلب مشارکت آنها در تدوین خط ‌مشی‌ها و زمینه‌ سازی برای عضویت آنان در شوراها، مجامع و جلسات کارشناسی دستگاه اجرایی مربوط ب) ارائه خدمات عمومی اثربخش به‌ منظور تسهیل دسترسی همیاران مردمی، اندیشکده‌ ها و نهادهای مردمی به اطلاعات و مشاوره با آنها از طریق ابزارهای فناورانه ج) شناسایی امور قابل واگذاری به همیاران مردمی، اندیشکده‌ها و نهادهای مردمی و پیگیری تحقّق آن ۳ ـ ۲ ـ شناسایی ارزشها، اصول و شعارهای دولت و نظام اسلامی در حیطه وظایف دستگاه اجرایی مربوط و «گفتمان‌سازی» در میان مردم با اتکا به ظرفیتهای مردمی ۳ ـ ۳ ـ تحقّق «نظارت و مطالبه‌ گری مردم» نسبت به عملکرد و سلامت مسئولان دستگاه اجرایی مربوط مبتنی بر شاخص های گفتمانی دولت اسلامی ۳ ـ۴ـ تحقّق «فرهنگ‌سازی و ترویج روحیه مردمی» در دستگاه اجرایی مربوط در ابعاد مختلف اعم از تعامل با مردم، حضور در بین مردم، شنیدن حرف مردم، اطلاع ‌رسانی به مردم، اقناع و رفع شبهات مردم، تکریم و جلب رضایت مردم ۳ ـ ۵ ـ تسهیل‌ گری و مانع‌زدایی از فعالیت نهادهای مردمی اعم از تشکلهای خودجوش مردمی، دانشجویی هیأت ها، مساجد و سازمان های مردم‌ نهاد در حل مسائل کشور از طریق حلقه‌های میانی دستیار رئیس‌جمهور در امر مردمی‌سازی دولت مکلّف است سند انتظار از دستیاران موضوع این بخشنامه را در سه سطح شهرستان، استان و وزارتخانه‌ها و سازمانهای مستقل زیر نظر رئیس‌جمهور تهیه و در چهارچوب شیوه‌ نامه موضوع تبصره (۱) بند (۱) این بخشنامه اطلاع‌ رسانی کند. ۴ـ مرکز آموزش مدیریت دولتی مکلّف است ظرف مدت یک ماه از تاریخ ابلاغ این بخشنامه، دوره‌های آموزشی مرتبط با امر مردمی‌سازی را در چهارچوب نظام آموزش کارکنان دولت با همکاری دستیار ذیربط رئیس‌جمهور طراحی و برای تصویب و ابلاغ به سازمان اداری و استخدامی کشور ارائه دهد. ۵ ـ شرایط عمومی تصدی پست دستیار مردمی‌سازی به شرح زیر است: ۵ ـ ۱ ـ دارا بودن ویژگیهای «عدالت ‌محوری»، «انقلابی»، «مردم ‌داری»، «پاک دستی و فساد ستیزی» و «قانون‌مداری» ۵ ـ ۲ ـ برخورداری از حسن شهرت و معتمد بودن بین تشکل ها و جریان های خودجوش مردمی. ۵ ـ ۳ ـ تناسب مدرک تحصیلی فرد با شرایط احراز مشاغل دستگاه مربوط ۵ ـ۴ـ گذراندن موفقیت ‌آمیز دوره آموزشی مرتبط در مرکز آموزش مدیریت دولتی. تبصره ـ تداوم انتصاب به‌ عنوان دستیار مردمی‌سازی منوط به عدم مخالفت دستیار ذیربط رئیس‌جمهور با ادامه همکاری در این جایگاه خواهد بود. ۶ ـ کارشناسان و مدیران دستگاههای اجرایی مشمول موظّفند در اجرای این بخشنامه با دستیاران مربوط همکاری کامل داشته باشند. همچنین در این راستا، کمیته یا کمیته‌هایی با ترکیب مدیران و کارکنان دستگاه ذیربط قابل تشکیل است. ۷ ـ عملکرد دستگاههای اجرایی مشمول این بخشنامه در چهارچوب فرآیندهای ارزیابی عملکرد موضوع ماده‌های (۸۱) و (۸۲) قانون مدیریت خدمات کشوری سنجیده می‌شود و امور ارزیابی عملکرد سازمان اداری و استخدامی کشور مکلّف است با همکاری دستیار ذیربط رئیس‌جمهور نسبت به طراحی شاخصهای اختصاصی مربوط اقدام کند. این بخشنامه جایگزین بخشنامه شماره ۴۳۵۱۵ مورخ ۲۰ / ۶ / ۱۴۰۱ سازمان می ‌شود. *دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت: ۱ـ براساس ماده ۷۰ و تبصره‌های ۱ و ۲ آن و بندهای ۱ و ۲ شق (ب) ماده ۱۱۶ قانون مدیریت خدمات کشوری، تعاریف و شرح وظایف و شرایط احراز مشاغل باید در شورای توسعه مدیریت تعیین شود و رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور در این خصوص صلاحیتی ندارد. ۲ـ براساس ماده ۵۳ قانون محاسبات عمومی، مسئولیت منابع انسانی در هر دستگاه برعهده رئیس دستگاه اجرایی است و در امور فرمانداریها هم این امر برعهده استاندار است و مخاطب قرار دادن فرمانداران در بخشنامه مورد شکایت و مکلّف کردن آنها به ثبت تغییر عنوان در سامانه ملّی مدیریت ساختار دستگاه های اجرایی خارج از حدود اختیار مقام صادرکننده بخشنامه است. ۳ـ پست «دستیار» در قانون مدیریت خدمات کشوری جایگاهی ندارد و مانند پست «مشاور» که در بند (هـ) ماده ۲۹ این قانون تعیین شده، باید توسط قانونگذار مشخص شود. ۴ـ براساس مقرره مورد شکایت امکان انتصاب افراد فاقد رابطه استخدامی به عنوان دستیار مردمی‌سازی وجود دارد که این امر مغایر با مواد ۶، ۳۲ و ۵۱ و ۵۲ قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مغایرت دارد. ۵ ـ تبصره ۱ بند ۱ بخشنامه مورد شکایت به موضوعی می‌پردازد که صلاحیت وضع آن در حدود اختیار شورای عالی اداری است و لذا با مواد ۵۴ و ۵۷ قانون مدیریت خدمات کشوری مغایرت دارد. ۶ ـ تبصره ۳ بند ۱ بخشنامه مورد اعتراض از جهت اینکه متضمن اصلاح ساختار و تشکیلات دستگاههای اجرایی است و این امر در صلاحیت شورای عالی اداری قرار دارد، بنابراین تبصره مزبور با بند ۱ ماده ۱۱۵ قانون مدیریت خدمات کشوری مغایرت دارد. *خلاصه مدافعات طرف شکایت، سرپرست امور حقوقی سازمان اداری و استخدامی کشور به موجب لایحه شماره ۸۲۴۹۲ مورخ ۱۸ / ۱۰ / ۱۴۰۱ اعلام کرده است که:  اولاً براساس بند ۲ قسمت (الف) ماده ۱۰۴ قانون استخدام کشوری، «دادن دستورهای لازم درباره نحوه اجرای مقررات و قوانین استخدامی کشور به منظور ایجاد هماهنگی»، یکی از وظایف سازمان اداری و استخدامی کشور است و صدور مقرره مورد شکایت خارج از حدود اختیار نیست. ثانیاً تبصره‌های ۱ و ۲ ماده ۷۰ و بندهای ۱ و ۲ جزء (ب) ماده ۱۱۶ قانون مدیریت خدمات کشوری، مربوط به شرایط عمومی و اختصاصی و شرح وظایف رشته‌ های شغلی است و این موضوع با شرح وظایف پستهای سازمانی متفاوت است. ثالثاً رئیس ‌جمهور محترم در اول خرداد ماه ۱۴۰۱ طی حکمی به انتصاب «دستیار رئیس جمهور در امر مردمی‌سازی دولت» اقدام نموده‌اند و این امر در اجرای اصل ۱۲۶ قانون اساسی انجام شده و تمام مقامات از جمله فرمانداران موظّف به همکاری در این خصوص هستند. رابعاً عبارت "در صورت انتخاب افراد فاقد رابطه استخدامی، دستیار از طریق صدور حکم انشایی تعیین خواهد شد" در بخشنامه منافاتی با ماده ۶ و ماده ۳۲ قانون مدیریت خدمات کشوری ندارد. زیرا به افراد فاقد رابطه استخدامی پست سازمانی اختصاص داده نمی‌شود. خامساً عبارت "همچنین تمامی وزارتخانه‌ها، سازمانهای مستقل زیر نظر رئیس‌جمهور و استانداری ها مکلّفند یکی از پستهای مشاور بالاترین مقام اجرایی خود را تحت عنوان دستیار مردمی‌سازی برای تحقّق مأموریت ها و وظایف این بخشنامه اختصاص دهند،" به منزله تغییر عنوان پست مشاور نیست و مشاوران مقامات مزبور بدون تغییر عنوان پست سازمانی، وظایف امر مردمی‌سازی را انجام می‌دهند. سادساً بخشنامه مورد شکایت برمبنای مصوبه شماره ۵۷۹۰۹۵ مورخ ۱۳۹۵/۴/۱ شورای عالی اداری صادر شده و با توجه به اینکه دستیاران موضوع بخشنامه مورد شکایت دارای تراز مدیریتی هستند، لذا پیش‌بینی دو تا پنج پست کارشناسی تحت عنوان کارشناس مردمی‌سازی منع قانونی ندارد. *پرونده کلاسه ۰۲۰۰۰۴۵ با خواسته "ابطال بخشنامه شماره ۵۲۱۰۰ مورخ ۲۰ / ۷/ ۱۴۰۱رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور" در جلسه هیأت تخصصی اداری و امور عمومی مطرح و به شرح آتی رأی صادر شد:   رأی هیأت تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری اولاً اختصاص یکی از پست‌های سازمانی برای انجام امور مربوط به مردمی‌سازی ایجاد ساختار جدید به شمار نمی‌رود و اساساً در اجرای مقرره مورد شکایت هرگونه توسعه تشکیلاتی و ایجاد واحد جدید ممنوع شده است بلکه پیش‌بینی دستیار مردمی‌سازی، اختصاص وظایف مردمی‌سازی به احدی از مشاوران مقامات ذکر شده در بخشنامه است وثانیاً افراد فاقد رابطه استخدامی صرفاً با ابلاغ انشائی در انجام این امر همکاری می‌کنند بنابراین نظر به اینکه بخشنامه شماره ۵۲۱۰۰ مورخ ۲۰ /۷ / ۱۴۰۱ رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور مغایرتی با قوانین مورد استناد شاکی و از جمله ماده ۷۰ و تبصره‌های ۱ و ۲ آن و بندهای ۱ و ۲ جزء «ب» ماده ۱۱۶ قانون مدیریت خدمات کشوری ندارد مستنداً به بند «ب» ماده ۸۴ قانون دیوان عدالت اداری با آخرین اصلاحات و الحاقات سال ۱۴۰۲ رأی به رد شکایت صادر می ‌شود. این رأی ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از سوی ریاست ارزشمند و یا ده نفر از قضات گرانقدر دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است. رئیس هیأت تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری ـ دکتر زین ‌العابدین تقوی